日前，历经全国人大常委会五次审议的《行政强制法》，终于结束了12年之久的立法长跑，走完立法程序，正式宣告成为法律，并将于明年1月1日起实施。该法的制定、精神实质和实施准备，都有值得探讨之处。

    《行政强制法》曲折的立法过程，反映了有关方面对规范和约束公权力的分歧。《行政强制法》的起草始于1999年，经过全国人大法工委的多次研究和学者的反复讨论所形成的草案，于2005年首次接受全国人大常委会的审议。其时，学术界和公众对这部与《行政处罚法》、《行政许可法》合称为我国行政行为立法“三部曲”的法律能很快获得通过持乐观态度，对行政行为立法“三部曲”的合璧寄予厚望。然而，事与愿违，该法的立法进程超乎人们的预期。自2005年后，《行政强制法》的审议以平均间隔近两年的速度前行，2007年、2009年以及当下的2011年，每每在人们基本忘却之时，审议又适时出现。避免因搁置审议满两年而变成“废案”，成为《行政强制法》前四次审议进程中显而易见的特点，或许仅凭这一点就足以使它载入我国立法史册。

    尽管立法过程曲折、一些规定仍有讨论的余地，但《行政强制法》较恰当地处理了保护公民权益与行政管理有序进行的关系，彰显了保障公民、组织权益的立法导向，有不少亮点：

    一是确立非强制手段优先原则。《行政强制法》第五条规定，“采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”可以说，这是《行政强制法》的点睛之笔。做此论断，是因为该法所规范的行政强制旨在排除来自公民、组织的对抗，是一项直接对公民、组织的财物、场所甚至人身采取措施的十分激烈的执法手段。这样的手段只能作为最后的手段加以使用。非强制手段优先原则的确立，明确限定了行政强制在行政管理中的定位，行政强制既不是行政管理的第一位选择，也不是能够频繁使用的手段，除非不得已，行政机关不得动用行政强制，立法机关也不能为行政机关创设行政强制手段。因此，《行政强制法》并不是鼓励使用行政强制的法律，恰恰相反，这是一部倡导和要求少用、慎用行政强制的法律。

    二是严格限定行政强制的设定。在坚持少用和慎用行政强制的思路之下，《行政强制法》主要通过对行政强制的设定和行使两方面对行政强制加以规范。行政强制的设定是行政强制的源头，关系到在某一行政管理领域中是否需要赋予行政机关强制权、赋予何种性质和类别的强制权。在《行政强制法》出台前，许多规范性文件都在设定行政强制，不仅造成行政强制的分散和混乱，而且影响到行政机关的形象。《行政强制法》对行政强制的设定采取了十分严格的标准，明确规定行政强制措施只能由法律、行政法规和地方性法规设定，行政强制执行由法律设定，并对法律、行政法规和地方性法规设定行政强制措施的权限作了详细规定。

    三是严格控制行政强制权的使用。对为行政机关所必需的行政强制权，《行政强制法》同样给予了相应的限制。详细规定行政强制措施实施程序和行政强制执行程序（包括行政机关自行强制和申请法院强制执行程序），其中涉及的规定有40多条，占该法全部条文的60%以上；明确禁止不人道的强制，该法规定除紧急情况外，行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行，不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定；赋予公民、组织相应的救济权。除规定公民、组织有陈述权、申辩权、申请复议权、起诉权和赔偿权外，对一些事项赋予了当事人更充分的救济权。如对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，只有当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼又不拆除的情况下，行政机关才能依法强制拆除。

    《行政强制法》从颁布到实施有整整半年的准备时间，行政机关和相关机关能否充分利用好这一准备时间，对该法的贯彻落实至关重要。一是要充分领会该法的精神实质和相关要求。作为一项全新的制度，熟悉并掌握该法的相关规定是准确实施该法的基础。行政机关和公务员应通过培训和学习吃透该法的精神，把握其要求。二是清理与该法规定不一致的规定和文件。《行政强制法》是有关行政强制的基本法，凡与该法规定不一致的均在清理和修改之列。三是做好配套制度的建设。限于条件不成熟等原因，《行政强制法》在一些制度安排上仅作了原则规定，需要行政机关和有关机关在遵循该法精神和要求下细化相关规定，提高执行的操作性。（作者杨伟东系国家行政学院法学部教授）