周公旦，是历史上第一个摄政王，是礼乐制度的创始人，分封制度的制定者。在治理周朝时所有开创性的业绩中，他对国家行政进行监察所体现出的系统性也应当受到关注。

据载，周公旦摄政时非常注意广施德政，边远地区更是他关注的重点。他曾派出12个人到全国各地考察民情，考察内容包括：当地有没有挨饿受冻得不到衣食救济的人；有没有因为打官司受到迫害而流离失所的人；有没有贤能有才却受不到举荐和提拔的人。

很快，各地的情况纷纷反馈到朝中。周公把这些情况汇总后报告给周天子。按照当时的朝觐制度，每年各地的诸侯都要到朝中觐见周天子，汇报政绩。已经掌握了情况的天子在听完汇报后，总会追问：“我发布的政令、推行的教化措施是否还有不妥当的地方？为什么有的地方还有挨饿受冻又得不到衣食救济的子民呢？为什么有的地方还有冤假错案呢？为什么有的地方还有没被任用的贤才呢？”领地中存在上述问题的诸侯听了天子的质问总是战战兢兢，回去后立即“整改”。百姓们知道后都很高兴：“居住在深宫之中，却这样清楚我们的情况，这才是真的天子啊！这样的天子是欺骗不了的。”

周公旦摄政监察的故事，反映了一个监察系统的形成。首先，周公给了监察者一个官职——“牧”。第二，监察者不但有职，还有权。“牧”在古代有“察”的意思，其职责就是往来于地方与朝廷之间，对诸侯进行考察，并上报考察情况。《白虎通》中就有记载：“使大夫往来牧诸侯。”第三，监察者不是一两个人，而是一个群体，其监察对象覆盖全国。第四，朝廷根据“牧”所汇报的情况对考察对象进行处理。这一套有名有实、有职有权，有任务有检查、有敦促有处理的监察系统，可以看做是周公的一大创举。

然而，这一套监察系统的存在与运行需要“完美”的社会政治环境和条件。

首先，必须有一个“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”的社会环境——而春秋时期，这个环境早已荡然无存。例如，周定王派单襄公出使宋国，竟要向陈国借路。周朝制度规定，接待同级诸侯的使者，要有专人打扫门径、前去迎接，还要负责使者的衣食住行。大国的贵宾来到时，接待官吏的品位还要高一级。如果天子的使者到来，则由正职官员接待，由正卿监督。可是当单襄公到陈国时，竟没有主管官员到场。

至于周公这套监察系统的运行条件，则更加严苛。它不仅要求监察者对朝廷尽职尽责，如实汇报情况，还要求君王对所反映的问题进行及时有效的处理。这些条件不仅在春秋时是奢望，即使在以后的历史中也不能得到完全满足。

行文至此，笔者不禁生出一个疑问：周公摄政时，监察官员尽忠职守，君主大力督促解决，各国诸侯闻过则改，仿佛周公所治理的是一个谦谦君子国。可这样的国度，怎么还会存在如前所述的那些问题呢？

鉴于这一史实记载于西汉刘向所写的《说苑》，笔者并不怀疑这个监察系统的真实性，但也有理由认为，这个系统被理想化了。当时，西汉已经建立了一套监察刺史制度，大概刘向想通过这个理想化的监察系统为西汉的现实提供借鉴吧。（梁满仓）