9月，国内首个惩防腐败专门机构——“廉政办公室”在广东珠海横琴新区挂牌。舆论普遍认为，整合纪检、监察、检察、审计四大职能于一身的“廉政办”，既是体制机制的突破，也是惩治预防腐败思路的创新。公众在对“廉政办”充满期待的同时也不免有疑问，设立一个“廉政办”究竟能否提升反腐效率？我们是否能有一个像香港廉政公署那样强势的反贪腐部门？

能否提高反腐效率仍待观察

根据广东省纪委的通报，横琴“廉政办”将设综合部、纪检监察部、审计监督部、反贪污贿赂和反渎职侵权部4个部门，各部门对内是横琴新区的纪检、监察、检察、审计等内设机构，对上分别是珠海市纪委、监察局、审计局、检察院派驻机构，接受横琴新区党委、纪委和珠海市纪委的领导，业务工作分别由市纪检、监察、审计、检察等部门对口指导。

“在目前这种体制下，这一整合还是有相当创新意义的。”中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯在接受记者采访时这样评价道。在他看来，横琴“廉政办”最大的“创新”在于把三种具有相似功能但性质完全不同的部门整合在一起，将几个机构的职责集合，显而易见的优点是精简了机构和人员，在凝聚反腐合力下避免了职能交叉和多头执纪执法。他告诉记者，在这些整合的力量中，党内机构纪委使用的是党内监督权，司法系统的检察机关使用的是法律监督权，属于政府机关的监察、审计部门使用的是行政监督权，它们各自都形成了一套接收举报、侦查、预防等为一体的反腐体系。“精兵简政后不仅有利于节约资源、统一指挥，还能够更好地在惩治预防腐败方面实现信息等资源的共享，这对及时有效治理腐败肯定是有好处的。”汪玉凯说。

汪玉凯向记者介绍，纪检、监察、预防腐败局、反贪局等分工虽各有侧重，实际上主要功能都一样，就是反腐败。但确实存在一些功能重复、效率不高的问题，“整合以后可能在预防和惩治各环节都会提高效率。当然，具体还要看实践的结果。”

据记者了解，横琴新区的机构设置带有“大部”色彩。其内设10个机构，远少于其他市、区内设机构。曾参与广东顺德大部制改革的汪玉凯向记者介绍，事实上早在横琴“廉政办”成立之前几年，启动了大部制改革的顺德就已经探索将纪检、监察和审计合成一个部门。“这种对涉及反腐机构的职能整合，符合大部制改革方向，可以提高行政效率，减少机构的重复设置和人员编制。”他认为，无论反腐成效如何，这一模式在未来尤其是在基层都是值得推广的。在很多学者看来，横琴新区廉政办内部之间的权力如何进行分割和整合，如何协调运转，“是非常重要的问题，也可能是这次改革能否成功的关键。”在汪玉凯看来，由于目前横琴新区“廉政办”的规章制度、人员设置和其他相关情况还未向社会全面公布，其究竟能够发挥多大作用、如何发挥作用还有待观察。“但可以肯定的是，它能否达到政府和大众的预期，很大程度上取决于其运作机制和管理体制。”他认为，这不只是纪检监察的问题，还涉及行政管理体制改革，如转变政府职能等一些基本的制度改革。“如果‘廉政办’依旧沿用旧的机制体制，指导原则和反腐思路还和以前一样，那就仅是机构合并而已，改革突破的空间可能有限。”汪玉凯说。

不能简单类比香港廉政公署

“廉政办”的名称一出现便引发社会舆论的热烈探讨，再加上广东省纪委相关负责人亦不讳言此做法借鉴了港澳地区反腐败的经验。这让不少人纷纷将其与香港廉政公署联系在一起比较，并且期待这个令人耳目一新的“廉政办”能成为内地版廉政公署。

“不能这样简单类比。”汪玉凯说，尽管名称相近，但由于两地大的制度背景不同，“廉政办”不可能照搬香港廉政公署的模式。众所周知，香港廉政公署之所以能成为反腐利器，最根本的原因是在制度上最大程度保障其反腐权。曾给香港廉政公署职员授过课的汪玉凯告诉记者，香港廉政公署之所以成功，关键是有完善的法制及执行体制，尤其重要的是廉政公署的独立性。其中最为人熟知的，就是廉署只对特首负责，不受任何其他部门和官员的牵制。这样的制度设计，确保了香港廉署最大的行动自由权和执法权，这也是它令贪渎者生畏的根源所在。

在汪玉凯看来，横琴“廉政办”虽然集合了纪检、监察、检察、审计等部门职能，但各部门业务工作分别由珠海市纪检、监察、审计、检察等部门对口指导，并未解决多头管理的问题。而由纪委副书记做廉政办主任，向当地党委负责的模式也与香港廉政公署的模式不同。“以香港的经验来说，反贪机构的独立，并赋予它足够的调查权力，非常重要。”汪玉凯说，虽说纪委也要保持独立性，但目前同级监督很难，“比如同级纪委书记就很难监督同级党政一把手。”

有学者就指出，唯有赋予执法机构以独立的机制和足够的权力，才可以有效地调查贪污事件。事实上，横琴“廉政办”这样的机构设置和管理权限如何实现高效反腐，大家都在摸索和观望。汪玉凯建议，反腐机关应具有更大的独立权力，同时，在制度法规的制定过程中需更多地体现公众力量，发挥社会监督的渠道作用。

反腐败立法是当务之急

“反腐败，还是得有部纲领性法律。”在精兵简政、提高反腐效率之后，社会公众对如何从制度上反腐倡廉的追问更加迫切，立法成为大家寄望的重点。

“我国至今没有一部统一的反腐败纲领性法律。健全我国反腐败立法体系，已成为当务之急。”一有机会，全国政协委员、湖南省监察厅副厅长李利君就会大声疾呼反腐立法的紧迫性。

近年来，中央和各地探索实践了不少惩治和预防腐败的制度措施，一些省市也制定了预防职务犯罪工作条例。但在李利君看来，我国现行的反腐败立法体系，不仅缺乏纲领性法律，而且呈分散模式，内容也欠系统完善。她认为，应当及时从立法层面对现有制度予以认定和规范，上升至国家意志，才能保障制度执行的刚性和有效性。“此外，在美国、英国、新加坡等一些廉政情况较好的国家，都有一部或多部防范和惩治腐败的法典。实践证明，制定统一的反腐败法，将实体与程序相结合，兼具预防、惩罚与合作内容，有利于科学有效地防治腐败，降低反腐成本。”李利君说。

汪玉凯在接受记者采访时也强调，要实现反腐败斗争依纪依法有序开展，就必须加强国家廉政立法。他强调，反腐廉政立法的范围应包括围绕公共权力运行的各个环节，实施手段上也应更为严格。

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香港廉政公署

香港廉政公署是根据《廉政公署条例》于1974年2月15日成立。它独立于香港政府的架构，廉政专员直接向行政长官负责。根据《香港特别行政区基本法》，廉署位于香港特别行政区，全权独立处理一切反贪污的工作。廉政公署由三个部门组成:执行处、防止贪污处和社区关系处。这三个部门的工作分别是调查、预防和教育，三管齐下对抗贪污。

上述“三位一体”的架构，成为廉署高效廉洁的组织保证:一方面通过执行处全力肃贪，让腐败分子逢贪必被抓而“不敢贪”；另一方面则将反贪重心前移，通过审核政府部门的法律文件、工作程序等工作堵塞贪污漏洞，使相关人员“不能贪”；同时通过教育宣传让市民“不想贪”，培养反贪防贪和廉洁自律的深厚土壤。

香港曾是个贪腐盛行的社会，廉政公署成立后短短数年，香港便跻身全球最清廉地区之列，在“透明国际”180个国家和地区排名中位居第十二位，在亚洲则仅次于“高薪养廉”的新加坡，香港公众对廉署的信心始终维持在90％左右，支持度则超过99％。 (王慧峰)