继三提“盘活存量货币”后，国务院总理李克强在本月3日召开的国务院常务会议上强调，当前要研究“盘活财政存量资金”。会议提出要把闲 置、沉淀的财政资金用好，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节，促进经济转型升级，提高资金使用效益，并发挥好、运用好积极财 政政策。

积极财政政策的内涵本是由总量扩大与结构优化所组成的，但自从2008年的“四万亿经济刺激计划”后，积极财政政策似乎已与总量扩大画上等号，而结构优化一直被忽视。此时提出“盘活财政存量资金”，则标志着积极财政政策的天平将从总量扩大向结构优化倾斜。

之所以在此时实行这一转变，其中一个重要原因是总量扩大的方式已难维持。政府主导投资弊端尽显，对经济刺激成效日减，且财政状况也很难支撑砸钱式的政府 主导投资。截至5月底，全国累计财政收入56214亿元，比去年同期增长6.6%，低于8%的目标，增速仅为支出的一半。同时，据不完全统计，截至 2010年底10.7万亿元全国地方政府相关债务中，约有11.37%需于今年偿还，合计1.2万亿。“钱荒”之下，银行恐难再容借旧还新，财政收入增量 大减与沉重的偿债压力叠加，即使有城镇化助威，亦难再现投资狂潮。

在经济下滑的大环境下，即使再狠抓税费征收让非税收入翻几番都难挽财政收入增量。不过，总量扩大难以为继，结构优化却仍有很大空间。

会议中提及的“闲置、沉淀的财政资金”，主要潜藏于国库存款之中。国库存款由各级政府存放于中国人民银行国库的收入构成，包括税收、非税、基金与央企红 利上缴收入。国库作为流动性功能账户，存款越少说明资金运用效率越高，且没有多收税金。但地方政府往往申请比需求要多的预算，且财政拨款流程较长导致支出 进度一直慢于预算进度，此前财政又年年超收，于是国库存款余额居高不下。央行资产负债表显示，2003年以来，国库现金余额以年均37%的速度在增长；至 今年5月末，政府在央行国库的存款余额高达3.23万亿元。只有到了每年的11、12月间，国库存款余额才会出现万亿的巨大差额，而去向则是为了完成财政 支出任务的年底突击花钱。换言之，这一大笔资金并未参与到市场之中提高经济效率，亦未为提升社会福利尽一分力，只在年底之时为某些群体创造了福利，财政效 率低下状况实在令人担忧。

此外，更多财政资金沉淀在国库之外的商业银行账户，即财政专户中。国际通行的预算 管理方法是国库单一账户，政府所有资金都应集中于一个账户上，但我国2001年开始实施的国库集中首付制度改革试点允许了财政专户的存在，财政专户长期游 离于公共预算收支口径与公众监督之外，为寻租大开方便之门。目前，各级财政部门在商业银行开设了17万多个各类资金账户，2010年3月底清理前，该数字 更曾达27万之多。即使十八大提出全口径预算，并在今年的国家账本中以一本账变四本账为全口径搭起框架，仍未将所有内容纳入预算，如土地出让收入等行政事 业型收费仍在财政专户中运行。

盘活财政存量资金，不仅需激活国库存款，亦需对财政专户出手。其实，这是提高 财政效率的最主要方式，但也只是其中一个方式，会议提及的把挤占挪用的钱归位，把扶贫、社保资金等群众的“保命钱”看住，以及进一步压缩一般性支出和“三 公”经费，无一不是围绕着提高财政效率这一核心思路。

把钱花在对的地方比花更多的钱重要得多，“盘活财政存 量资金”的提出，标志着积极财政政策从总量扩大转向结构优化。“盘活财政存量资金”重在保障民生、调整经济结构，为货币资金转投实体经济创造条件，而“盘 活货币存量”若能刺激经济增长则可提升财税收入，两者相互作用对经济转型的推进至关重要。但两个存量尚在起点，还需更多切实改革措施的跟进。