《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》实施时间已经过大半，惩防体系的基本框架正在逐步建立。近年来，我市始终坚持科学的发展理念，不断创新举措，强力组织推动，在加快构建惩治和预防腐败方面作了一些积极有益的探索。研究总结这些实践，对于我们进一步理清思路，扩大战果，顺利实现预期目标，具有重要意义。

    一、惩防体系建设的理论思考

    《工作规划》明确提出，要建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。这是构建惩防体系的基本框架。为什么要从三个方面入手而又要三者并重？拟从管理学角度，分析其重要性和必要性。

    1、从“青蛙现象”看教育的必要性。把一只青蛙直接放进热水锅里，由于它对不良环境的反应十分敏感，就会迅速跳出锅外。如果把一个青蛙放进冷水锅里，慢慢地加温，青蛙并不会立即跳出锅外，水温逐渐提高的最终结局是青蛙被煮死了，因为等水温高到青蛙无法忍受时，它已经来不及、或者说是没有能力跳出锅外了。青蛙现象告诉我们：一些突变事件，往往容易引起人们的警觉，而易致人于死地的却是在自我感觉良好的情况下，对实际情况的逐渐恶化，没有清醒的察觉。我们开展反腐倡廉教育，就是要时时给党员干部敲警钟，让他们随时做到自重、自省、自警、自励。

    2、从“分粥理论”看制度建设的必要性。有7个人每天食用一桶粥，因为粥少难以分配，于是他们推举出一位“品德高尚者”负责分配，但掌勺人总是会给自己多分一些，接着，他们以抓阄的方式确定分粥人，一天一轮换，结果一周下来，大家发现每个人只有一天能够吃饱，那就是自己负责分粥的那天，于是，这个分配办法也只好中止了。最后，他们采用了一个新办法：粥仍可轮流分，但分粥人必须是最后一个领粥，于是奇迹出现了，因为分粥的人为了不让自己少吃，所以无论轮到谁分粥，每一次都分配得极为均匀。 这个故事说明了制度设计与制度管理的重要性。制度建设是反腐倡廉的治本之策。在中央纪委五次全会上，胡锦涛总书记强调：“要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点，以制约和监督权力为核心，以提高制度执行为抓手，深入推进反腐倡廉制度建设。”

    3、从“热炉法则”看监督和惩处的必要性。即法令如同烧热的火炉，谁要敢于触犯它，就必然会受到“烫”的处罚。“热炉法则”有三个特性：一是必然性原则。每当你碰到热炉时，肯定会被灼伤。也就是说只要触犯规章制度，就一定会受到惩处。二是即时性原则。当你碰到热炉时，立即就被灼伤。三是公平性原则。在任何时候不管谁碰到热炉，都会被灼伤。汉代桓宽说过：“世不患无法，而患无必行之法。”在当前消极腐败现象易发多发的情况下，保持惩治腐败的高压态势，维护法律法规的权威和震撼作用，是非常有必要的。

    4、从“木桶原理”看三者并重的必要性。一个木桶无论有多高，它盛水的高度取决于其中最低的那块木板。“木桶原理”为我们提供一些非常好的启示：构建教育、制度、监督并重的惩防体系，是一个相互依存、互为作用、不可分割的有机整体。教育侧重于教化，制度侧重于规范，监督侧重于制约，三者缺一不可。要以“三者并重”为着眼点，坚持“三管齐下”，统筹兼顾，整体推进，协调发展，不能厚此薄彼。如果其中一项工作做得不好，都势必影响反腐倡廉工作的全局。靠教育为制度和监督筑牢思想基础，以制度为教育和监督提供保证，用监督促进教育和制度的落实，做到相互配合，相互促进，优势互补，这样才能充分发挥体系的整体功能。

    二、对惩防体系建设的实践探索

    基于以上认识，我们在工作中，严格按照《工作规划》的要求，加强反腐倡廉教育，推动制度创新，加大监督和惩处力度，努力构建科学的惩防体系。

    1、坚持“以人为本”的理念，因人因需因岗施教，增强教育的针对性。“以人为本”就是要充分尊重人的主创性， 发挥人的积极能动性。如果千人一面，不分主次，教育的效果就会大打折扣。我们深入研究和把握教育对象的特点和需求，建立合理的分类体系，坚持因人因需施教。一是按个体对象分层，实现教育对象全覆盖。针对领导干部，重点开展权力观、地位观、利益观教育，注重发挥正面典型的引导作用和反面典型的警醒作用；针对普通党员干部，加强党性党风党纪教育和国家法律法规教育；针对社会公众，将社会公德、职业道德、家庭美德教育和法制教育结合起来进行教育。二是按领域对象分类，让教育渗透到每个角落。针对党政机关，将廉政教育与机关作风建设、效能建设和干部队伍建设相结合，以廉促政，以廉增效；针对经济部门，构建权力运行监控机制，开展预防职务犯罪教育；针对司法机关和行政执法机关，规范执法行为，强化职业道德教育；针对公共服务部门，强化服务意识，提高服务水平。三是按教育时期分级，让教育入脑、入耳、入心。日常教育注重理想信念教育，要求党员干部随时做到自重、自警、自省、自励；集中教育突出主题，每年的宣教月围绕一个主题开展系列活动；重要时期教育注重警醒效果，集中抓好换届期、节假日等腐败易发多发期的教育活动。事实证明，坚持分类分层分级施教，既保证了教育对象、教育时期的全覆盖，也解决了“一阵风”、“一边倒”、“一勺烩”、“走过场”等问题，实现了教育的长期性、持久性和有效性。

    2、坚持产品质量责任追溯理念，严把制度制定和执行关，维护制度的严肃性。一个产品的生产要经过多个环节，如果出现质量问题，那就要对相关环节的责任进行追溯，要求每个环节都要对上个环节承担纠错责任。加强反腐倡廉制度建设犹如生产产品，既要把好制定关，也要把好执行关，是哪个环节存在的问题，就要相对应的作出整改。近年来，我们对全市廉政建设制度执行情况进行了全面的督查整改，共督查45项制度。对于有些制度执行不到位的现状，深入分析原因，查找是制度本身的漏洞还是执行环节出现了偏差。对于前者，组织相关单位认真开展制度审查，按照“立废改”的原则，废除过时、操作性不强的制度，对有漏洞的制度及时进行修订完善，并建立符合实际，针对性强的制度。对于后者，加强教育，增强执行者的制度意识；同时，加强监督，明确责任，严格考评，对不执行制度的单位和个人实行问责和责任追究。为维护制度的权威，尽量减少制度决策层面的风险，目前，我们正探索实行制度廉洁性评估，各部门出台的制度都要事先征求纪检机关的意见，严把决策关，确保制度无风险、无漏洞，维护制度的严肃性。

    3、坚持风险管理理念，开展廉政风险迹象管理，实现自控和他控相结合。风险管理是指对生产过程中可能遇到的各种风险因素进行识别、分析、评估，以最低成本实现最大的安全保障。加强廉政风险迹象管理就是对党员干部廉洁自律、履行职责、工作生活作风等方面出现的可能引发腐败的迹象、先兆进行监控，主动预防、超前预防，推动预防关口前移，最大限度地减少党员干部不依法行政、不廉洁行政行为的发生。近年来，我们以“四个抓手”为切入点，准确查迹象，严密测迹象，及时化迹象，有效防迹象，实现自控和他控相结合，有效增强了预警防控工作的针对性和可操作性。一是以查找迹象为抓手，筑牢思想道德防线。将风险迹象分为职能工作、内部管理和思想生活作风等三个类型，主要关注重点领域，即拥有行政审批、行政执法、司法、公共服务、综合经济管理等职能的26个部门；关注重点对象，即各单位的主要负责人、拥有行政许可、行政处罚及人、财、物管理的关键岗位的分管领导和工作人员；关注重点内容，即各单位“三重一大”及涉及民生和人民群众切身利益的热点难点问题。通过查找风险迹象，党员干部廉政意识普遍得到增强。二是以严密监测为抓手，设立监督关卡。通过信访举报、执法专项检查、财务审计等多个途径收集迹象。加强科技监测手段。市行政服务中心通过电子监察，随时监测各窗口的工作动态。2010年10月，发现国土局有一例土地证业务的办理超过规定时限，市行政服务中心将此作为廉政风险迹象，迅速处理。2010年，市行政服务中心先后收集了23例风险迹象，对9个窗口单位下发黄牌警告，起到了很好的的监督效果。三是以分类处置为抓手，及时化解迹象。对收集的迹象信息进行综合分析，定为一、二、三级风险，实行分类处置。对不涉及某个具体单位、具体人的迹象，定为三级风险，发放《情况通报》，以示警醒；对有具体指向人的迹象，根据情况，定为二类或一类风险，制发《预警提示书》。四是以结果运用为抓手，增强防范意识和能力。对具有典型性的迹象处置个案，在一定范围内公布，增强警示教育效果。同时，对发生迹象的原因进行分析，查找制度漏洞，有针对性地加强廉政风险教育，落实防控措施。2010年，我市廉政风险迹象管理工作获得全省纪检监察系统改革创新奖。

    4、坚持“打老虎”“拍苍蝇”的理念，保持反腐败的高压态势，增强惩处的威慑力。中央多次强调“要始终保持惩治腐败的高压态势，有恶必惩，有案必查，利剑高悬，坚决斗争，坚决惩治，决不手软。”一方面，我们坚决打老虎，对群众反响强烈，严重败坏党风、破坏党纪的腐败分子进行严肃查处，绳之以法。2007年以来，共查处副科级以上干部37人，收缴违纪资金40万元，挽回直接经济损失500多万元。特别是对市医保局原班子成员集体贪污医保基金窝案、市农业产业化原办公室副主任杨某贪污受贿案等一批职级较高、案情复杂的严重违纪违法案件的查处，震慑了腐败分子，维护了党纪、政纪的权威。同时，及时召开警示教育大会，对一些重要案件进行深入剖析，起到了以一儆百、以镜鉴己的效果。另一方面，对一些破坏经济发展、侵害群众利益的不正之风、违纪违规行为也绝不姑息，不让小苍蝇泛滥成灾。我们以狠抓干部作风建设为切入点，扫除发展障碍，优化经济环境，先后对机关干部执行不力、作风粗暴、办事效率低等突出问题进行重点督查；对打牌赌博、公车私驾、收受礼金等违规违纪问题进行专项治理；对庸懒散浮乱奢等不良倾向进行“对症下药”的整改。同时，大力加强纠风治乱工作，以纠正医药购销中的不正之风、切实保障强农惠农政策落实、治理公路“三乱”、中小学乱收费、农民工技能培训和农业机械购置补贴资金落实为重点，集中解决了一批群众反映强烈的热点问题和影响经济发展、社会稳定的突出问题。2007年以来，共查处各类违纪违法案件186起，给予党纪政纪处分258人。对于群众反映的党员干部的一般性问题，以信访监督形式约谈214人，帮助其改正错误，及时保护和挽救了干部。

    5、坚持绩效管理理念，探索科学的评估体系，增强惩防体系的综合效应。近来年，国际国内一些组织和专家都在对反腐倡廉相关评价指标体系进行研究和探索，湖北省纪委按照党委政府的重视程度、查处案件的力度、预防工作的深度、群众的满意度等内容，从35项评价指标入手，分为公众评价指标、案件查处指标、预防腐败指标、背景指标等四类，计算出反腐倡廉形势指数（简称ACSI），ACS数值越大，反腐倡廉形势越好；ACSI数值越小，反腐倡廉形势越差，腐败程度越高。对反腐倡廉形势进行量化考评，对于认清形势，把握重点，增强惩治和预防腐败工作的针对性的实效性，推进惩防体系建设的科学化具有重要意义。目前，我市正在探索建立县级惩防体系建设的评估体系，结合我市实际，增加了党委政府重视程度中资金投入、预防腐败深度中教育的效果、群众满意度等指标的权重。（作者系湖北省潜江市委常委、纪委书记 魏友元）