腐败的实质是权力滥用。防止权力滥用，从根本上要靠改革、靠制度，这是我们党在多年反腐倡廉实践中形成的规律性认识。在新形势下推进反腐倡廉法规制度建设，必须以制约和监督权力为核心，从权力运行的关键环节抓起，从制约规范权力的难点问题抓起，实施“改革限权、依法确权、科学配权、阳光示权、全程控权”，把制度建设贯穿于规范权力运行全过程，努力形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，提高预防腐败的科学化、制度化、规范化水平。

围绕改革限权加强制度建设，着力解决权力干预市场问题

随着改革开放和社会主义现代化建设的深入发展，我国经济市场化程度有了很大提升，但利用行政权力干预市场资源配置和微观经济活动的现象仍比较突出。这与我国市场经济体制不够健全完善，政府权力过大、占据资源过多，以及社会功能较弱有直接关系。这就要求我们从深化改革、加强制度建设入手，进一步理顺政府、社会和市场的关系，加快政府职能转变，削减、限制和转移一些部门权力，让微观经济真正回归市场。一是深化行政审批制度改革。行政审批是行政权力最为集中的领域。要以深化行政审批制度改革为突破口，进一步清理、取消和调整行政审批事项，完善并严格执行行政审批设定、实施和动态管理制度，加强对制度执行情况的监督检查，推动政府职能转变和反腐倡廉建设取得实质性进展。二是推进公共资源配置市场化改革。适应社会主义市场经济体制要求，进一步建立健全国有土地使用权和矿业权出让、政府采购、工程建设招投标等方面的制度，在公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域引入市场机制，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。三是深化社会组织管理体制改革。在清理规范各类社会组织基础上，进一步建立健全社会组织管理、登记和准入制度，明晰政府管理、市场调节、社会组织服务的边界，逐步实现政社分开、管办分离，维护健康、公平、有序的市场秩序。

围绕依法确权加强制度建设，着力解决权力取得无据问题

国家机关的权力源于人民，由法律、法规、规章和条例赋予。近年来，我国全面落实依法治国方略，党和国家机关工作人员依法行政、依法用权水平得到较大提高，但在一些地方和部门，违法设定、任意增设权力事项以及违规用权、随意用权的问题仍然存在。出现这些问题的深层次原因，是这些地方和部门对法律和制度缺乏应有尊重和敬畏。这就要求我们严格执行相关法规制度，按照权由法定、权责一致的要求，对各项权力加以规范和确认，确保权力来源合法、规范行使。一是依法审核“权力”。建立职权清理制度，依据宪法、相关组织法、行政许可法和行政处罚法等法律法规以及“三定”方案，按照精简、统一、效能的原则，对地方和部门职权进行全面清理，对不符合法律法规要求的予以取消，对确认保留的权力编制“职权目录”，明确职权名称、类型、内容、行使主体和法规依据，予以公布。二是依法界定“权限”。建立健全规范自由裁量权制度，对没有细化和量化的自由裁量权，一律按下限执行；适应新出台和修改的法律、法规，适时调整相应自由裁量权的标准。同时，按照“一项权力一项制度”的要求，以地方党委、政府和部门为主体，健全完善相关制度，对所有权力进行权限界定。三是依法固定“流程”。严格按照法律法规对权力运行作出的程序性规定，遵循权力运行的一般规律，按照减少层次、优化流程、提高效能、方便办事的原则，绘制权力运行流程图，使干部群众对具体责任人、权力行使依据、工作责任范围、办理程序和时限、相对人的权利和救济途径等内容一目了然，按图索骥。

围绕科学配权加强制度建设，着力解决权力过分集中问题

一些部门权力过分集中而又得不到有效制约，是造成权力异化、产生腐败的一个重要原因。实践证明，当前腐败现象在行政权力集中部门易发多发、在资金资源管理权集中领域逐渐增多、在领导干部中依然突出，大多与权力过分集中有直接关系。而权力过分集中从根本上说，是由各种不合理的权力配置机制造成的。这就要求我们积极推进反腐倡廉制度创新，增强制度建设对权力配置的科学性，推进决策权、执行权、监督权适度分解与平衡，形成既相互制约又相互协调的权力架构。一是将部门内集中于一个岗位的权力分解到几个岗位互相制约，改变“一口进，一口出”的机制弊端。进一步建立健全“管采分离”、“管审分离”、“管办分离”制度，实现权力的有效分解和平衡。加大制度创新力度，积极探索对政府投资项目实行投资、建设、监管、验收、使用分离，对行政处罚、强制事项实行调查、决定和执行分离，对财政专项资金实行评审、决定和绩效评估分离，有效化解权力行使中的潜在风险。二是将集中于一个人的权力分解为几个人共同行使，避免因权力垄断滋生腐败问题。进一步建立健全“‘一把手’不直接管”制度，从分工上改变“一把手”个人说了算的权力结构。健全完善规范县委书记用人权制度，探索尝试将县委书记的干部提名权赋予更多主体，“让多数人在多名符合条件的人选中提名”，实现好中选优。探索建立处室重大事项AB角制度，有效解决运行中的不廉洁和低效率问题。三是将系统或部门内集中于某一层级的权力分解为几级共同负责，使权力能够上下衔接，逐级严密运行。进一步落实权力下放制度，在自上而下分级授权的同时，坚持“放权不放责”，协调推动各级搞好工作衔接，加强监督检查，确保下放的权力在有效监管中得以正确行使。

围绕阳光示权加强制度建设，着力解决权力运行中的“暗箱操作”问题

公开透明、让权力在阳光下运行，是反腐倡廉建设的有效措施。近年来，通过落实各类公开制度，权力封闭运行的现象得到较大改变，但由于公开内容不全面、程序不规范、方式单一等问题客观存在，在一定程度上影响了公开效果，也为权力腐败留下了空间。这就要求我们深化对权力公开特点规律的认识，健全完善党务、政务、厂务、村（居）务及公共企事业单位办事等方面的公开制度，进一步增强权力运行的公开性和透明度。一是深化公开内容。按照“公开是原则，不公开是例外”的原则，加强权力公开配套制度建设，积极推进领导班子决策过程和结果公开、专项资金支出情况公开、重大项目建设情况公开、化解社会矛盾和解决重大事故事件情况公开，进一步扩大公开数量和范围。二是规范公开程序。研究制定统一的工作规程，做到“依申请”公开、“按需要”公开、“有诉求”公开。注重创新公开方式、有效利用科技手段与解决热点问题相结合，实行集中公开、对应公开、专项公开、点题公开，确保公开的实效性。三是明确公开时限。所有公开制度都要提出时限要求，做到固定内容长期公开、常规工作定期公开、阶段性工作逐段公开、临时性工作随时公开，增强公开的常态性。

围绕全程控权加强制度建设，着力解决权力滥用问题

权力只有在运行过程中才有可能被滥用。要确保权力运行有度、行使有序、监督有力，必须加强对权力运行全过程的监控。一些权力滥用行为的发生，既有权力行使者自身品行、素质、能力等主观因素，也有廉政风险防控管理制度不严密、权力制约监督机制不健全等客观原因。这就要求我们在加强廉政教育的同时，更加重视发挥法规制度建设在防控权力滥用方面的重要作用。一是强化内部控制。针对权力运行的“关节点”、内部管理的“薄弱点”、问题易发的“风险点”，健全完善内部控制各项规章制度，做到用制度管权、按制度办事、靠制度管人。二是强化外部监督。完善并实施行政投诉、信访举报、专项检查、案件查处等方面的工作制度，对权力风险实施动态监控；建立并实施预警告知、风险提示、诫勉谈话、督促整改、责令纠错等制度，及时纠正工作中的失误和偏差；建立并实施有利于群众参与的反腐倡廉工作制度，接受社会各界、人民群众和社会舆论监督，有效避免领导干部滥用职权、以权谋私。三是强化科技支撑。把制度建设和科技手段应用结合起来，加快建设电子政务和电子信息集中监管平台，实施网上监控，强化制度控权的科技含量，最大限度地排除人为因素对权力运行的干扰，以科技手段推进制度的有效实施。（吉林省委常委、省纪委书记  陈 伦）