建设廉洁政府是世界各国政府治理的一项重要目标。瑞士是世界上公民政治参与程度最高的国家，同时也是最廉洁的国家之一，政府官员滥用职权、以权谋私的现象极为少见，民众几乎没有行贿行为。在“透明国际”2010年度世界各国廉洁指数排名中，瑞士以8.7分名列第八;在“透明国际”2011年行贿指数排名中，瑞士和荷兰并列第一，得分9.0分(总分10分，表示被调查国家的公司企业在海外做生意时从不行贿)。瑞士廉洁政府建设取得的成效，与其公民高度参与是密不可分的。

　　
    瑞士公民参与政治的主要形式

　　
    在“民主、平等、自由”价值观念的影响下，瑞士民众的民主参与意识、监督意识很强。在他们看来，凡事关自身利益的大事，是全社会都应该关注的事，因此也就形成了全民积极参与政治的社会风气。

　　
    瑞士公民主要通过以下两种形式来参与公共事务：

　　
    公民倡议。公民倡议是瑞士公民政治参与普遍采用的一种形式。所谓公民倡议，是公民主动创制、修改或取消某些法案的权利。在瑞士，政党、团体或者公民，如要求修宪、在联邦政府决策中增加新的条款，或就某事制定法律，可以发起全国性的公民倡议。从倡议发起之日起，18个月内若征得10万人签名，则可向联邦政府办公厅提交公民倡议，联邦政府有义务审理提案，并在一年内提交议会审议。议会决定后，交付全国公民表决，取得选民和州双重多数同意才可生效。

　　
    公民复决。公民复决是公民对议会立法认可或否决的权利。凡全面或部分修改宪法或通过与宪法有关的法令，以及签订有效期在15年以上的国际条约或加入国际组织，都需要经全国公民投票，需要公民和各州的双重多数通过方能生效。瑞士联邦宪法规定，公民对联邦法律、法规以及5年以下国际条约有异议，在90天之内组织到5万人签名，或8个州联名，即可要求公民举行表决。由于瑞士是个地小人少的国家，复决权经常被公民行使。据统计，最近100年来，瑞士已进行公民复决1300多次。

　　
    瑞士公民通过公民倡议和公民复决这两种形式参与到国家的治理中，既可以监督议会法律的制定和实行，也可以表达公民自身的意愿，防止议会拒绝制定民意所要求制定的法律。公民参与国家管理和公共事务决策的过程，也是公民监督政府的过程。

　　
    瑞士公民参与公共事务的机制瑞士公民参与涉及的领域很广、参与的程度很高，对涉及国家政治、经济领域的重大举措或直接涉及人们生活和公民利益的问题，公民都积极参与，诸如限制工人人数，要求汽车乘客系保险带，采用夏令时制，车辆经过高速公路需付费并粘贴标签等等，都被视为关系人民切身利益的大事而参与其政策的制定。可以说瑞士公民参与贯穿了政府决策的各个环节。

　　
    首先，问题构建阶段的公民参与。公民参与问题的构建，实质上就是扩大问题搜寻范围的过程，保证各种利益相关者自身诉求，即保证问题的各相关方基于自身利益考量参与问题认定的过程。瑞士公民积极参与问题构建，主要表现在对正在起草的法律和政策提出异议，如实行公民主导的公民倡议。公民在政策问题和政策选择上实现与政府之间公开对话。

　　
    其次，方案设计阶段的公民参与。在瑞士，就公民参与立法的方式而言，有复议性公决和创制性公决两种形式。这两种公决赋予公民制定法律和批准法律的权利，有效地保证了公民的政治参与和切身利益。方案设计阶段的公民参与实际上就是赋予个人、团体等公众针对问题发表改进问题方案的权利。由于政府的决策一般会涉及到公众的整体利益或部分利益，在方案的选择上，必须考虑到各个方面的利益，那么就需要政府提供一个交流和对话的平台。通过积极参与，公众可以将自己的诉求合理地表达到方案设计过程中去。

　
    最后，方案抉择阶段的公民参与。方案的抉择是决策过程中关键的一个环节，直接关系到政府决策的水平和质量。瑞士公民通过投票参与否决了一些不符合民意的立法。例如，设立州际安全警察的法案，就曾被公民否决。有人认为这类否决相当于对议会和政府的“警告”。这就体现了瑞士公众参与在方案抉择阶段所发挥的监督作用。

　　
    在政府政策议程的设定、政策内容的确立和选择、政策执行和评估的所有过程中，瑞士公民都能够积极地参与。在这个过程中，公民与政府之间能够形成一种公开的对话。公民积极参与是强化公民与政府之间关系的最高级形式。它意味着瑞士政府承认并支持公民在国家治理中发挥着独立和自主的作用。

　　
    瑞士公民参与推进了廉洁政府的建设

　　
    在瑞士建设廉洁政府的过程中，公民积极有序的参与起到了极其重要的作用。

　　
    瑞士公民参与政治和公共事务被当做是一项基本的人权，受到宪法的保护。通过公民积极有效的参与，从制约权力、重塑公信力、构建透明政务等方面推进了瑞士廉洁政府建设，从而使该国能一直保持在世界上最廉洁的国家之列。

　　
    首先，公民参与监督和制约权力。在卢梭看来，公民直接参与政治并决定政治事务才是真正的民主。“民主权利为所有国民所享有”，世界各民主国家的法律都有这一规定，但公民真正在几乎所有政治领域都可直接发言而非通过代表发出间接声音的直接民主，唯有瑞士是最为完善的。瑞士民众参与权力监督制约的广泛性，在发达国家中也很罕见。在瑞士，位于制衡权力两端的分别是政府机构和人民。由于存在着全民复决的压力，政府在作任何决策前都要考虑周详，要听取公众的意见，基本上在协商一致的基础上作出决策。如果一意孤行很可能导致法律或政策被全民复决推翻。公民的积极参与，实现公民权与政府权力的互相监督和制约，将一切行政决策行为让公民知悉和参与，迫使政府官员对自己的行政行为作出负责任的解释，而且使行政决策行为置于公众的压力之下，受公众的监督，才能及时有效地防止权力腐败。

　　
    其次，公民参与重塑政府公信力。瑞士是一个高度民主的国家，它的民主性的一个重要表现就是公众的民主参与。而政府公信力高低的一个重要表现也在于公民对政府政策的参与程度。如果公民积极参与选举和决策过程，政府行为的合法性、透明度和有责性将会明显增强。当政府被要求开发和设计政府服务时，公民的需要会作为考量的因素，腐败和滥用权力的风险就会小很多，这就保障了国家的合法性。瑞士公民从立法到政策、再到涉及自身利益的日常事务的广泛参与，增强了公民对政府决策的了解和参与程度，有利于政府权力的透明运作，增强公众对政府的信任，促进政府公信力的重塑，而政府公信力的提升有助于减少公共权力的滥用和不作为，起到遏制腐败的作用，从而促进公正廉洁政府的建设。

　　
    最后，公民参与构建透明政务。瑞士的公众参与相当发达，政治和立法决策是非常开放的，州、市镇、政党、利益集团，以及普通的社会公众，都可以在决策的各个重要阶段，通过公众咨询形式对决策进程施加影响。政府决策信息的公开透明是公民参与决策的前提。公民在参与决策之前要有充分的知情权，政府就必然要公开重大决策与制定政策的过程和程序，要披露与政策相关的必要信息。从这个层面来说，公民积极参与促使政务决策公开，有利于规范政府的行为，减少政府隐瞒政务信息、暗箱操作的可能性，提高了政府运作的透明度，能够有效抑制腐败现象。

　　
    瑞士的公民通过公民倡议、公民复决等方式参与政府的选举、政策制定，从而影响政策的执行。他们向政府输入自己的支持，或者使政府感受到压力，来争取政府的政策对自己利益要求和期望的满足。同时，公民参与政府决策的活动，构成了政府和公民之间良好的联络，促进政府和公民之间形成良好的互动关系，增强了政府政策和公民需求之间的相互适应性。(作者 田湘波　旷章辉 第一作者系湖南大学廉政研究中心副教授，第二作者系该校研究生，本文是国家社科基金“公民监督和廉洁政府建设研究”阶段性成果)