应当说，建国初期的美国总统内阁制确实令人耳目一新，随着开国总统华盛顿提名任用汉密尔顿、杰斐逊等人以及“绅士政府”的运作，“自由行动、自己负责”的“天使”政治家给新大陆吹来了一股不同于腐败旧制度的政坛清风。大洋彼岸的英国有识之士对“新美国”政府寄予厚望，纷纷视其为区别于乔治三世时期内阁制政府的理想模型，并成为他们抨击英国君主制和贵族制政府的参照体系。

人非“天使”

然而，美国开国元勋詹姆斯·麦迪逊不无理智地提醒道：人非“天使”，如果他们是“天使”，政府也就没有存在的必要。事实也是如此，尽管华盛顿总统选择了“品德适当”的绅士来充任政府要职，但其任命的财政部长汉密尔顿在担任该职之前，就曾帮助建立了美国“实用制造商协会”，在担任财长之后，又曾劝说纽约银行向这一集团提供低息贷款。这种现任政府要员的游说行为在后来受到国会调查。此外，在美利坚合众国诞生后不久，就有两名参议员、两名众议员、一名最高法院法官和其他两名高级法官，以及一些著名政治人物卷入到后来成为密西西比州和亚拉巴马州一些土地交易丑闻中。

“天使”尚且如此，何况“常人”！多半个世纪之后，当格兰特这样的“常人”代替华盛顿这样的“圣人”主政美国，更多的“汉密尔顿”们充斥内阁，似乎已不再是一件难以理解的事情。

格兰特以南北战争“常胜将军”的姿态入主白宫，如同运转司令部一样拨弄着手中的政治转盘，大批军中好友被提升为政府高官。尽管格兰特有了“自由行动”的便利，但在扫除愈演愈烈的官场贪腐问题上，却失去了战场上冲锋陷阵的威名。本应成为联邦政府道德楷模和行为典范的总统内阁，贪污腐败成风，连副总统都被曝出受贿的丑闻，成为美国历史上声名狼藉的“腐败内阁”，其低劣政治品行集中地代表了19世纪中后期美国政治的腐败烈度。

于是，从总统身边蔓延开来的高层腐败，使得这一时期的政坛出现了公共伦理的严重倒退。客观地看，美国独立后的官员腐败经历了一个由低到高的曲折发展历程。建国之初的美国政府规模较小，腐败机会较少。而19世纪以后，随着美国经济的快速发展，西部拓荒运动的推进，产业革命的萌动和城市化进程加快，政府职能迅速扩张，公共财政支出相应增加，西部土地投机、政党分肥、党魁操纵选举和控制政府谋取私利的腐败现象滋生蔓延并持续了很长时间。

政府“车轮”停顿了下来

美国人乔治·赛耶曾经将1876年总统大选之后的半个世纪称之为“美国贿赂的黄金时代”，原因是“美国政治从未像如今这般腐败，所有的办公室都被收买，几乎所有的人都难保廉洁，几乎一切神圣的原则都被践踏”。按照当时的惯例，每个对特定职位感兴趣的人必须缴纳一大笔“献金”才能如愿以偿。如纽约的“行情”是：一个法官职位需1.5万美元；一个国会议席需4000美元；市参议员席位需1500美元；入选州参议院需600至1500美元。南北战争之后，不论职位高低，按价花钱“购买”各级政府公职已变得司空见惯。在格兰特连任两届总统期间，他亲自组建的内阁却成了丑闻持续发酵的政治“沼气池”。

首先，众议院在1864年进行的调查表明，财政部长威廉指定的特别代理人约翰·桑伯恩，在负责征收拖欠税款中侵吞国库资金。根据私下协议，桑伯恩收取的手续费高达所征税款的50%。此后，因为被查出批准为一些政治家征收超额国家税，财政部长W.A.理查德森被迫辞职。而新任命的财政部长B.H.布里斯托很快又被揭露出与著名的“威士忌酒帮事件”即骗取国税的丑闻难脱干系。

这种“连锁式”丑闻如倒下的“多米诺骨牌”——在外交领域，出使巴西的美国外交公使诈骗了巴西10万美元后逃跑，出使英国的外交公使又以自己的名义在英国骗租了一个矿山，使得美国政府的外交形象大打折扣。1875年，由于司法部长的妻子和内政部长的儿子被指控接受作为影响这两个政府重要部门政策的贿赂，这两名内阁成员被迫辞职。

1876年3月，众议院弹劾陆军部长威廉·贝尔克耐普，指称他在对西部地区军队营地服务商店的任命工作中(通过妻子)接受贿赂，参与了出售印第安邮政贸易船交易等。起初，商人们的钱是贡献给贝尔克耐普贪婪的妻子的，而在这位“贪内助”死后，贝尔克耐普“继承”了这笔“孝敬”。但贝尔克耐普毕竟是在战争中混过的，狡猾的他在参议院进行审讯之前就提出了辞职，而格兰特又运用自己的权力批准了他的辞呈，使他免于弹劾和制裁。

于是，汉密尔顿曾经在建国之初预言的情形成为现实：“联邦的措施未得到执行；各州的懈怠情形逐渐达到极端，终于阻止了全国政府的所有车轮，使它们可怕地停顿了下来。”

“前腐后继”

根据“陀螺”原理，陀螺一旦停下来就会失去重心而跌倒，要想让它不停地旋转，仅靠其自身的动力是不够的，必须有外力介入。行政监督就是迫使政府运行起来的外力。要让联邦官员像陀螺一样有效运转，就必须注入源源不断的监督之力。然而，“镀金时代”（1870-1900年）的美国官场，在这种监督“软约束”风气之下，“国家事务与私人事务之间的分野被完全打破”，公共道德与商业伦理之间的界限越来越模糊，那些华盛顿的要员“之所以就任职位，似乎就是因为他们希望获得将帮助他们取得更高职位的钱财”。

在格兰特政府时期，不但围绕白宫的政治丑闻接连不断，州政府和地方政府的丑闻也是此起彼伏。正所谓“上梁不正下梁歪”，之所以这种腐败政治之风能够弥漫开来，总统任人唯亲的用人之道和提供政治庇护的“慷慨”之举难辞其咎。

格兰特刚刚入主白宫，就以“政党分赃”的形式任命一名政治亲信在纽约海关任职。之后，又因亲信的唆使导致黄金炒作引发了“黑色星期五”危机。这种“用亲护短”的作风一直是军人出身的格兰特的政治“标签”。当哥伦比亚特区首席长官参与合同诈骗的丑闻被揭发后，格兰特总统又一次“挺身而出”，在特区给他安排了另一个要职。

要改变这种腐败政风，人们将希望寄托于格兰特的下台。

1876年大选是从格兰特对任职期间的丑闻进行道歉开始的。民主党提名“最廉洁的民主党人”纽约州长塞缪·蒂尔顿为总统候选人，因为他曾成功打击了纽约坦慕尼协会臭名昭著的“城市老板”特威德；而共和党人提名党内能够找到的“最干净”候选人是俄亥俄州长鲁德福德·海斯。最终，经过了一场激烈选战，海斯在妥协、交易和丑闻中当选总统。但白宫易主毕竟给了人们一线希望，以至于“每一位诚实和爱国的公民都哭喊着……跑向总统，催促他全力恢复政府机构的纯洁性”。

然而，人们所熟悉的高层丑闻还是接踵而至了：1878-1880年，在星号邮路（即不通火车轮船的邮路）案中，邮政部次长柏莱第及其党羽与参议员多尔西和承包商相勾结，通过大肆提高西部偏远地区的邮费牟取暴利，贪污公款数百万美元。共和党的要人们纷纷为他们开脱罪责，以至于华盛顿很难找到审判这个案子的陪审员。尽管后来找到了，但一些陪审员被收买，结果除了一个次要人物被判罪外，其余的人均告脱罪。

这完全符合政风颓败的一般规律：由好变坏易，如走下坡路；由坏变好难，难于上青天。

当腐败成为“当然”

不幸的是，当时那些身居白宫的执政者非但没有以身垂范的勤廉之举，也并不打算改变利益至上的官场之风。可以肯定的是，“整个19世纪下半叶美国没有出现一位出色的总统或政治家”，以至于卡内基这样的“强盗大亨”可以公然宣称政府部门都是些“平庸之辈”：一个有能力的人应该去办企业，只有在经济上失败的人才会去搞政治。因此，政府的公信力和权威性日薄西山，“企业权力”日渐强大，成为社会主宰。卡内基甚至明确提出，应该由工业巨头操纵的“经济政府”代替平庸政客占据的“政治政府”。

其实，这种官场颓风是空穴来风。在格兰特的前任安德鲁·约翰逊主政期间，美国为了从俄国人手里买下阿拉斯加，总共支付了720万美元。只不过，俄国人只拿到了703.5万美元，其余16.5万美元被用于游说和贿赂那些反对收购的议员。这16.5万美元贿金似乎表明，腐败有时候似乎确实是一种有助于实现政治决策的“润滑剂”，无怪乎约翰逊的继任者及其白宫幕僚们纷纷效仿。

19世纪末，曾任纽约“政治机器”坦慕尼协会要职的理查德·克罗克在接受纽约立法委员会有关其受贿的调查时，曾有过一段著名对话：“你正在为自己的钱袋子而奔忙，是不是？”调查者问。

“当然，我一直是这样，就像你们一样。”克罗克回答说。

 这就是自格兰特执政以来延续到整个“镀金时代”的美国政治：不管是位列白宫高层还是身居基层政府，公职只是获取权力的牌照，权力只是赚取钱财的工具，而赤裸裸的利益就是所有政治家们信奉的“上帝”！

如果说18世纪的英国诺思勋爵曾失去了美洲的土地，19世纪的美国“腐败内阁”则失去了美洲的民心。而且，这种官员“集体不负责”的困局甚至比集体腐败更可怕。执政体系中处处是蝇营狗苟、徇私牟利的政客，“上不为下负责，下不对上尽责”——这样的行政伦理和政治文化如同一个“政治黑洞”，将所用良政善治的能量吸耗殆尽、化于无形。(中国社会科学院廉政研究中心　高波)