实地走访德国的联邦司法部、联邦内政部、汉堡最高检察院、汉堡荣誉协会等多个部门后，笔者深刻体会到，正是因为德国建立了一套相对完善的预防腐败体系和工作机制，才在规范权力运行的同时，保证了公务员队伍的廉洁高效。

内化于心　外化于行

——德国靠机制制度促公务员队伍廉洁高效

三大反腐败机构各司其职

为有效管理公务员提供机制保障

德国联邦政府下设州，州再下设县、乡镇两级。议会、法院、政府都有监督政府和公务员的职能。

作为联邦制国家，德国没有统一的反腐败机构，16个联邦自治州在反腐败上有充分的自主权。在联邦这个层次，联邦司法部、联邦检察院、联邦内政部都有反腐败的工作职能。

联邦司法部被称为“反腐败机关”，其主要职责有三项：拟定法律草案；发布联邦政府的法律、法令；负责司法行政。联邦司法部虽然没有司法权，但是通过自己的职能活动对联邦立法和司法产生着重要影响。相关反腐败和预防措施的法律规定也由司法部拟定和颁布。

联邦检察院是联邦司法部下属的一个高于司法部各个司的部门，在人事、经费方面受联邦司法部的领导，在管理上受联邦司法部的监督，但在业务上相对独立。所以，在德国，检察官具有双重身份，既是政府官员，又是司法人员。联邦检察院只办理涉及联邦利益的、应当由联邦法院审理的重大刑事案件。联邦检察院对各州检察院既没有领导权，也没有监督权。但是各州的检察院对所属的地方检察院享有领导权和监督权，它可以指令所属地区的地方检察院就某个刑事案件进行侦查、提起公诉或者中止诉讼。在德国只有检察机关可以调阅刑事案件卷宗。检察机关的工作还要向媒体公开，定期在电台做节目，介绍案件特点，接受群众咨询、投诉和举报。机关内部设立的反腐败工作小组主要负责制订法律和相关条规。

联邦内政部是隶属于总理府管辖之下的政府部门，主要负责对公务员进行监督、管理方面的工作，查处那些有轻微腐败行为但尚未达到追究刑事责任程度的案件。

上述三大官方反腐败机构按照各自职能，从立法、执行等方面建立起一套比较完备管用的工作机制，为有效管理公务员提供了机制保障。

注重岗位风险防控

权力越大，约束越多

在德国联邦内政部，检察官 Malte merz先生向我们讲解了联邦内政部的岗位风险防控措施，并告诉我们，这一措施的设计理念是权力越大，约束越多。

据介绍，内政部并不执行对腐败行为的检查和惩处，那是刑事警察局和检察官的工作，它只是制定内部规定的一个机构，对极易受到腐败行为威胁的工作领域进行确定和分析，制定反腐败行为守则，着重预防。它设置的反腐败工作联系人不需要确凿的证据，只要发现官员有守则明示的异常现象，而当事人没有合理解释，或者无法做出解释，就可以发出警告性提示，指出当事人存在腐败的可能性并书面报告主管官员。Malte merz先生告诉我们，在德国，容忍腐败也被认为是腐败的一种。因此，公务员对腐败采取事不关己、高高挂起的“明哲保身”态度也是不被允许的。

内政部属下有一个内部审计部门，详细分析和评估每一个职位可能发生腐败的危险性，做出腐败高危性和腐败一般性的警示，并制定相应的岗位行为准则。因此，即使是同一个级别，岗位不同的官员，其“不准”方面的准则也是有区别的。而从另一个角度看，法律面前官员是“不平等”的，官职越高，权力越大，“不准”的范围越广，约束自然也越多。

完善的制度设计和严厉的惩处机制

使公务人员“不能贪”“不敢贪”

德国预防和打击腐败的法律法规和规章制度相对设计严密、系统配套、操作性强，对防治公务员腐败发挥了积极作用。

紧紧围绕权力运行实行的四大原则，有力防止公务人员钻制度“空子”，大大压缩腐败可能存在的空间。

多眼原则。对重大工程项目的招投标、财政相关支出等公民关注度较高的政务事项实行多人实施、多眼监督。在德国，就连警察执行公务都必须坚持两个人以上把关和同行，不能单独行动，防止有可能发生腐败行为。

岗位风险分析原则。对极易受到腐败行为威胁的工作领域进行风险分析，并检查风险分析在这些工作领域中的执行情况。根据风险分析的结果，审查是否应对机构设置、工作流程或人员归属做出变动。

轮岗原则。在德国，各级公务员任职5年必须轮岗交流。对于容易滋生腐败的部门，则规定公务员一般3年必须轮岗。

透明公开原则。所有公共管理事务的决策过程和准备阶段必须实行透明原则，接受多层监督。可以说，在德国，不但严格规定了公务员该做什么、不该做什么，而且，公务员在具体权力行使过程中，怎么做的、是否符合规定，也让公众一目了然。

如果说，完善的制度使德国公务员“不能贪”的话，那么，严厉的惩处机制，更让他们“不敢贪”。

近年来，德国反腐败机构查处腐败行为的措施不断加强、力度不断加大，除了常规的查处手段外，法律还赋予他们可以采取监听、卧底等特殊侦查手段。同时，对腐败行为的惩处比较严厉，体现出“四个并重”特征： 一是精神处罚和经济处罚并重。如被判刑1年以上均会以法院判决形式剥夺公务员身份，由单位予以开除，养老、医疗保险均会被剥夺。二是对受贿者处罚和行贿者处罚并重。三是对违法企业处罚和违法中介组织处罚并重。对企业行贿行为或者中介组织违法行为，除了追究责任人的刑事责任外，还要将它们列入全德统一的黑名单公布于众，并通过行业协会进行限期停业和罚款处理。四是对本国公司在国内和国外行贿的处罚并重。

多元化监督体系

一旦有腐败丑闻曝光，必须辞职

德国有比较完善的监督制约机制。除了设置联邦议院、政府各部门和各州的反腐败机构以及审计机构等专职监督机构之外，还建立了以媒体舆论为主导的全社会参与的监督机制。

在德国，舆论监督被称为“第四种权力”。德国法律规定，只要媒体有腐败方面的报道，检察院就有义务进行调查。而政府公务员一旦有腐败丑闻曝光，必须引咎辞职。与此同时，社会组织监督、公众监督和政党监督等社会监督体系也比较完备，彼此能够相互配合，形成合力。

近年来，德国不断创新监督载体，一些行业协会自愿成立了反腐败协调机构和组织，他们一方面承担着行业协会所属企业的不良行为调查，一方面也与国家检察机关保持良好的合作关系，成为德国反腐败工作的一支重要支持力量。汉堡荣誉协会就是一个很好的例子。

该协会是一个私人性质的行业协会，成立于1925年，是德国政府认可的11个行业协会之一，拥有较高知名度。它的主要任务是接受行业内部对贿赂行为的投诉，收集信息和证据，并提交给检察院，协助政府反腐败。它成立的原因是20世纪初，商业贿赂盛行，不法商人采取不正当竞争的手段做生意，利益受损的同行既想制止这种行为，又不想直接向检察院举报，于是就商量成立了这个协会，由协会替他们解决这类问题，从而揪出“黑羊”。

为保持中立，该协会不接受政府资助，工作人员有10多人，其中一半是兼职的，不在协会领取工资。协会会长Hr.hattenkofer先生强调，协会信任人（专有名称）对企业贿赂方面的投诉所进行必要的调查是受到政府认可的，当然，检察院接到协会递交的材料，是否进行立案还是由检察院决定。

浓厚的廉洁文化氛围

把勤政廉政化为自觉行动

德国十分重视公民的品德教育，强调品格塑造和人格完善。这种教育培养了德国民族整体上严肃认真、遵守纪律、理性处事的性格，形成了严谨、认真、守法的社会文化环境，引导人们自觉远离腐败、抵制腐败。

德国政府在培养公务员廉洁自律理念上更是细致入微。从公务员上岗之日起就敲响防腐警钟，据介绍，政府在录用公务员时始终坚持忠实可靠、待人诚实、勤劳认真的用人标准，进入公务员队伍要经过公开招聘、严格审查和一定时间的实习考察等程序。进入公务员队伍后，还要求他们宣誓效忠国家、法律和岗位职责，严格遵守《公务员行为守则》，并人手一本印有守则内容的小册子，时刻提醒公务员提高警惕，防止可能发生腐败行为等。任职期间，政府还不断通过培训等方式对其进行廉洁教育。这种一以贯之的长期教育，使德国公务员时时处处都不忘警醒自己，把勤政廉政化为一种自觉行动。

考察结束，当我们对Malte merz先生的精彩介绍表示感谢，并向他赠送纪念品时，他意味深长地对我们说：“我非常喜欢这件小礼物，不过，我得向人事部门申报，得到他们的允许，我才可以接受。”（郭轩宇 蔡文杰）