行政程序法的历史背景和主要内容

自1933年起，作为新政立法计划的一部分，美国总统富兰克林·罗斯福(Franklin D. Roosevelt)和民主党占多数的美国国会联手，在联邦政府中设立了一系列新的机构。到了30年代后期，政府部门和政府官员的问责性开始日渐为人们所关注。具体表现为：1937年，布朗洛委员会提出了官僚程序需要改革的建议;全美律师协会有关行政法的报告;1941年，联邦政府司法部长的行政程序委员会提交的报告。“二战”结束不久，国会对联邦政府行政部门日益扩张的权力开始感到忧心忡忡。以规范联邦政府行政程序为主旨的行政程序法就是在这样的背景下于1946年6月问世的。

行政程序法要求：所有政府部门都必须将其部门的运作公诸于世;必须就建议的规章提前发出通知;必须允许有关人员由律师陪同进行作证，并盘问对方证人;同一官员不得身兼两职：既当公诉人又作裁判官;有关人员可以在法庭就政府部门的决定提出上诉;法庭有权撤销政府部门任何主观随意的或者没有实质性证据支持的规定。

由于行政程序法的约束，政府部门不能未经法律规定的程序就聘用或者解雇员工，投入基建项目，或者出售物品、服务等等。不但政府部门的目的，就连这个部门的运作程序也往往要由美国国会事先制定。例如，按照美国法律，美国国务院未经许可不得随意关闭属下的任何驻外机构;又如，由美国国会授权，主管援外项目的国际开发署(The Agency for International Development)必须致力实现33个目标和75项优先项目，每年还必须向国会呈交288份报告。

正是由于行政程序法的要求，政府部门提议的规章必须刊载于每周五天每天出版的《联邦纪事》(Federal Register)上。这个制定规章的程序被称为“通告和评论规章制定程序”(notice-and-comment rulemaking)。整个程序包括三个阶段，即颁发提议的规章、公众评议，以及最终审定规章，并将之再在《联邦纪事》上刊出，以公诸于众。行政程序法大大地约束和限制了政府官僚的行政裁量权。首先，各部门管辖范围内的大小事务，必须要管。其次，一定要在听证前事先公告，并允许有关各方出席听证。再者，经办官员必须客观公正，要做的决定不涉及任何个人利益。此外，所作的决定要以实质的证据为基础。最后，受决定影响的有关方必须给予咨询和上诉的机会。这就是在程序意义上的法定程序(due process)。

也正是由于行政程序法的规定，美国的法庭有权审阅行政部门的所作所为，以决定这些政府作为是否专断不公、反复无常、有滥用行政裁量权(abuse of discretion)之嫌，或者与法律分道扬镳。美国的行政程序法还授权法庭，强制政府部门就其非法搁置，或无故推迟的决定采取行动。正是这种司法自由度(judicial latitude)使消费者、环境保护群体，以及强调安全第一的公民等能够通过法庭对拖延推托、迟疑不决的政府部门施加压力，逼迫它们尽责尽力。

显而易见，行政程序法的目的在于防止美国行政系统一支独大，大权独揽，甚至演变成脱离了三权分立为基本构架的政治体系，不受美国宪法制约的第四权力部门。行政程序法强调的几个方面，即政府运作透明、公众参与，以及司法复审，在很大程度上保障了美国百姓的基本权利，推动了美国廉政建设的步伐。正因为如此，美国参议员麦卡兰(Pat McCarran)将该法誉为“其个人事务被联邦政府部门通过这样那样的途径控管的千百万美国百姓的人权法案”。 ("a bill of rights for the hundreds of thousands of Americans whose affairs are controlled or regulated in one way or another by agencies of the Federal Government.")

行政程序法实施过程中的问题

然而，古往今来，政府官员滥用权力、假公济私的不轨行为始终屡见不鲜，层出不穷。1788年，被誉为美国宪法之父的詹姆斯·麦迪逊(James Madison )就曾说过：“如果由天使来治理凡人的话，政府就无需受内在的或者外界的制约。在规划一个由凡人来管理凡人的政府时，老大难的问题在于：你必须首先设法让政府能够控制被统治者，然后又强制政府去控制它自己。” 1887年，英国贵族艾克顿(Lord Acton)也曾写道：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”这些名言在21世纪的今天依然没有过时。自己约束自己难，有权有势时，自己约束自己更难。怎样才能迫使大权在握的政府官僚不无视民意，专横武断，刚愎用事?如何才能设法驾驭住俨然以政府的第四权力部门自居的官僚机构?正如美国学者肯尼迪(Sheila Kennedy)和舒尔兹(David Shultz)所指出的，行政程序法只是试图解决这些问题的初始努力而已。

的确，尽管行政程序法已经问世，形形色色的利益集团和大大小小的官僚机构依然故我，互相勾结，继续左右政府政策的实施和落实。美国朝野上下对此的忧虑有增无减。本来，行政程序法是因应罗斯福总统的新政和“二战”的发展而问世的。大量政府部门成立，要颁布一系列的规章制度。为了使这个日益庞大的官僚机构系统化，行政程序法为行政作为制定了统一的标准，其目的有二：一是有助于公众参与规章制度的制定过程;二是要求政府各部门向公众通报有关这些部门的组织、程序、制定出的规章制度的最新动态。然而，随着冷战的硝烟再起，政府官僚趁机在文字上大动手脚，千方百计藏匿情资，把黎民百姓蒙在鼓里。结果是，原本对政府部门必须将其组织、程序和规章及时通报公众的要求，却让政府官僚借各种借口和例外，堂而皇之地变成了将政府信息秘而不宣，隐而不告的权威令箭。

按照程序办事，并不等于廉政建设就可以水到渠成。按程序办，到了官僚的手里，也可能成为他们有机可乘，追逐自身利益的工具。按理说，遵循应有的行政程序，保证行政公平合理，是有助于廉政建设的一个重要方面。美国的著名学者考夫曼(Herbert Kaufman)曾经说过，要严格落实法定程序(due process)和公平合理的原则，为的是给政府行为对象一个公平的机会，使其可以将对官方决定的看法记录在案，使其自身的利益不至被无端忽视，甚至为当权者任意蹂躏。然而，按照法定程序办事往往耗时费日，涉及许多官僚作风的繁文缛节。这个过程不但浪费公共资源，更糟糕的是，由于政府官僚大权在手，完全可以或呼风唤雨，施加影响，或小试牛刀，动动手脚，以致结果也就不一定公平合理。正因为如此，考夫曼直截了当地指出，“如果没有行政程序法的话，政府部门也许就不会任意践踏百姓的权利。官僚部门既定的章程，司法的先例，政治的压力，以及公认的公正原则本可以让政府官僚有所约束。然而行政程序法却毫无疑问地使那些官僚们有机可乘，大大地把官僚程序形式化，复杂化了。”

由此可见，保障公众对行政程序的知情权并不容易，是廉政建设中不可或缺的一个重要环节。尽管行政程序法明文要求，各政府部门在施政的过程中要注意听取公民的建议，在施政的每一个阶段都规划出一定的时间，以让社会对政府的措施做出回应，然而，要具体落实，真正达到行政廉洁的目的，一个更为行之有效的措施就是加大行政透明的力度。正如美国学者莱特(Paul C. Light)所讲，美国国会和总统为了使政府作业更加透明，凭借的是三大法宝，即行政程序法、信息自由法(Freedom of Information Act)以及阳光政府法(the Government in the Sunshine Act)。也正因为如此，美国政府与政治词典在“行政程序法”项下特意注明：“对行政程序法的主要修正包括1966年的信息自由法，1974年的隐私法，以及1976年的阳光法。”

信息自由法和阳光政府法

如果说行政程序法是从国家机器内部对政府官员进行制约的话，那么信息自由法和阳光政府法就是为了创造一个有利于从国家机器之外对政府官员实施监督的大环境，使新闻界及非营利组织等美国社会的一些群体可以监视、督促政府官员自己管好自己。美国新闻界的影响力之所以如此之大，首先应当归功于对民意的尊重。美国独立宣言的起草人之一，第三任总统托马斯·杰佛逊(Thomas Jefferson)曾说过：“民意是政府的基石，这是我们必须坚持的首要目标。”这种对民意的尊重，对新闻界的支持并不是口头上说说而已，而是通过联邦最高法院的裁决予以落实，从而成为新闻界监督政府的坚强后盾。1964年，最高法院裁决：只有在一篇关于政府官员的报道是不真实的并出自“实际上的恶意”或“不顾一切的无视真相”时才可以被认为是诽谤。这意味着：要证明一份报刊故意登载了虚假的损害性的消息是几乎不可能的;即使是那些长袖善舞的政客们，要想打赢针对他们的所谓诽谤官司，也是难乎其难。

美国社会之所以能够在官僚体制外对政府官员进行监督，关键在于他们手中握有信息自由法和阳光政府法两大利器。美国的信息自由法(the Freedom of Information Act)于1966年由林顿·约翰逊(Lyndon Johnson)总统签字生效。在签字仪式上，他讲了下面一段话：“我一直相信，信息自由是如此的至关重要，所以唯有国家的安全，而不是政府官员或者民间公民的愿望，才可以决定什么时候信息应该受到限制。”根据该法，任何人，包括美国公民、外国人、各种组织、协会和大学都可以提出信息自由法申请。联邦政府行政系统各部门拥有的记录都可以供公众阅览。在该法生效之前，老百姓想要查阅政府的记录，就必须要设法证明自己享有这样的权利。该法生效以后，政府不能要求想要获取信息的个人或团体去说明为什么需要这样做。“知的需要”已经被“知的权利”所取代。现在要做解释的不再是百姓，而是政府，政府必须解释为什么有保密的需要。

1974年，美国国会通过对信息自由法的修正案，加入了不少新的内容。例如，对政府部门的决定进行司法评审;收缩某些豁免的范围;禁止政府部门超额收费;政府部门必须于十天内对提出信息自由法的申请做出答复，于二十天内对行政上诉作出答复，特殊情况下可以宽限十天;政府部门如果在信息自由法争辩中败诉则必须负担法庭和律师费用;允许法庭指令美国联邦公务员委员会对任何故意扣押应予公开的信息的行政官实施纪律处分，等等。1974年的信息自由法修正案进一步强制政府部门要落实信息自由法的各项规定。此后，公众运用信息自由法提出获取信息的申请急剧上升。

1986年的信息自由法修正案又加入了一些新的条款。非商业机构、教育系统和新闻界的申请人可以免交律师费(如果要打官司的话)和申请费。国会认为，这些并非从事商业活动的申请人，如记者、学者、公共利益集团等，大都经济并不宽裕，他们通过信息自由法寻求公开某些信息，多半是为了推动公共利益，其志可嘉，其行可赏。

1996年，电子信息自由法修正案经由比尔·克林顿(Bill Clinton)总统签字，正式生效。新的修正案要求联邦政府各部门均需设立对公众开放的、具有电子搜索和索引功能的电子阅览室，为公众根据信息自由法申请阅览政府记录提供更多便利。显而易见，信息自由是公众监督政府，防腐倡廉的一大利器。正如美国的宪法之父詹姆斯·麦迪逊(James Madison)所说，“一个信息不普及的，或者无法去普及信息的，所谓的人民的政府，只能是一个闹剧的开场或者是一出悲剧的序幕，或者两者兼而有之。……一个国家的人民要想成为自己的主人，就必须用知识赋予他们的力量来武装自己。”

必须指出的是，普及信息的道路并不是一条平坦的康庄大道。用知识所赋予的力量来武装自己，监督政府，是一个长期的、曲折的、时有反复的过程。正如2004年美国众议院政府改革委员会少数成员报告(a 2004 minority staff report of the U.S. House of Representatives Committee on Government Reform)所指出的，小布什(George W. Bush)政府上台以后，信息自由法的落实范围变窄了，政府部门或借口程序所需，或施以拖延战术，将公众依据该法提出的公开信息的要求拒之门外。

公众监督政府、防腐倡廉的另一利器就是阳光政府法(Government in the Sunshine Act)。美国国会于1976年通过该法，要求会议对公众开放，也就是说，除非有某些特定的事务，如军事秘密、贸易秘密，以及私人的人事记录等需要讨论，除了十项豁免外，政府部门的每次会议的每个部分都必须开放，让公众出席旁听。为此，政府部门召开会议之前必须先发出通知。其次，政府部门必须要遵守该法制定的一系列程序上的要求，再决定会议能不能符合十项豁免中任一项的条件。

然而，往往法律条文是一回事，官僚落实又是另一回事。2001年1月，美国总统小布什(George W. Bush)签发总统备忘录，成立国家能源政策开发小组，由副总统钱尼(Dick Cheney)牵头出任组长。小组成员包括联邦政府的财政部长、内务部长、商务部长等。外界传言，一些能源和石油大公司的高层主管也跻身其内，大有官商勾结、利益输送之嫌。于是，应国会议员要求，总会计署(General Accounting Office)——为美国国会服务的、独立的、非党派的审计机构，一再要求钱尼提交出席该小组会议的人员名单及其职务。钱尼办公室却以各种托词对此置之不理。这场官司时断时续地打了好几年，结果要求会议信息公开的尝试还是以失败而告终。

事实证明，美国在落实信息自由法和阳光政府法的过程中不断地遇到新的挑战。面对政府官僚的抗拒，唯有坚持不懈地努力才能最终实现监督政府、遏制腐败的目的。当然，这种努力不一定会立竿见影，但正如美国学者佩恩特(Richard W. Painter)在探索美国行政道德改革的途径时所说，“选民不会从政府那里得到他们要求的每一件东西，但是，他们通常会得到他们最经常，最坚决要求的东西。”

廉政建设对行政程序的挑战

从1946年行政程序法问世到1964年通过国会的信息自由法，这段路走了18年。又过了12年之后，国会才通过了阳光政府法。即便已经立法，也还面临着如何与时俱进的挑战。随着社会的发展与进步，从最初版本的信息自由法，经过历年的一再修正，直到1996年电子信息自由法修正案经总统签字生效，前后更费时长达32年。正是由于对行政透明的强调，历经数十年的实践，以及法律条文上的不断完善，“经自由信息法和阳光政府法修正的行政程序法”已经成了对1946年美国国会通过的行政程序法的完整的、正式的称呼。

柯特尔教授(Donald F. Kettl)长期研究美国政府，曾经在常青藤名校宾州大学担任罗伯特福克斯领导学教授(Robert A. Fox Leadership Professor)，现为马里兰州大学公共政策学院院长，并兼任著名智库布鲁金斯研究所的非常驻资深研究员。 2008年，柯特尔教授被美国政治学学会授予学会的约翰高斯奖(the John Gaus Award)，以褒奖其对政治学和公共行政学所作的毕生贡献。在回顾奥巴马政府上台以来所推行的一系列行政改革措施时，他认为，奥巴马行政当局所采取的是“以透明作业为基础的策略”(a strategy based on transparent performance)，是试图“通过透明来重新界定问责”(redefine accountability through transparency)。在他看来，“奥巴马政府相信，注重官员业绩，通过行政透明落实官员的问责，将会使美国联邦政府的行政管理面貌一新。”奥巴马政府能否如愿以偿，人们正拭目以待，但有一点可以肯定：行政透明，是廉政建设的不二法门。（来源 《人民论坛·学术前沿》2012年7月上 作者 马国泉）