自19世纪20年代之后，美国政治的内聚力是“渴望公职，并把它作为一种获利的手段”，出现了一个政府官员腐败最严重的时期。政府官员都想用权力来交换填满钱袋的机会，于是被强大的私人利益集团肆意收买。在当时美国的政治分赃制中——

公职任免不凭能力凭“效忠”

中国社会科学院廉政研究中心 高 波

政治体制中最核心的环节是对顶层治理结构的总体规划和具体安排。具体而言，就是要解决“人”的问题，如把什么人放在什么位置上，发挥什么作用等。18世纪末英国的国王恩赐制转型发展为政党恩赐制，到19世纪的美国更是演化为政党分赃制，对公共职位支配权的“体制性”滥用成为常态。正如美国学者所说：“与不列颠那种狭窄的政治渠道相反，合众国的官位太多了和太容易得到了。”

谁在掌控美国政府

美国的总统大选史，决定了白宫主人的更替，也决定了美国的两党政治。如1828年大选把杰克逊送进白宫，被认为是19世纪美国政治的转折点。此前，尤其是“美国联邦政府形成之初，美国政府是当时世界上最有能力的公共机构……也是最少受到腐败侵扰的机构之一”。华盛顿等开国领袖使联邦政府如“绅士和天使”聚会议事的圣殿，由清教徒选举的地方官被称作“看得见的圣人”。然而，当“绅士政府”和“天使官员”躺进墓穴时，党派政治便改变了政坛风习，资本力量与权贵“党阀”雄起。那些代表本党竞选最高行政长官的总统候选人，当选后即成了为本党猎取分配公职的“党阀”，为品行低劣者提供了政治空间。如密苏里州参议员本顿一到华盛顿任职，就充当了“美国皮毛公司”老板阿斯特的私人立法代表，每年收取数目惊人的贿赂。本顿为“美国皮毛公司”做的第一件事就是在参议院攻击陆军部下属“印第安人贸易局”，后者因向印第安人提供布匹等与“美国皮毛公司”形成竞争。时任美国第五任总统门罗也接受过阿斯特的贿金，并宣布取消前政府颁布的皮货贸易限制法令，为“美国皮毛公司”扫清赚钱障碍。

1801年3月3日，卸任总统、联邦党人亚当斯在离任前夜仍把党徒塞进政府和法院。这批官员的任命书已签署却未发出，成为“星夜受命人”。民主共和党人杰斐逊入主白宫后，发现600名总统直属文官中仅6人属本党。于是，杰斐逊在8年任期罢免了109名总统直属文官，让“政党轮盘赌”成为政治闹剧的主角。此后，党阀政治被两党“锁定”。1829年，第七任总统杰克逊实行“轮换制”，第二年便将10093名联邦官员中的919人撤换；在其8年任期中共罢免总统直属文官612人中的252名，10%的联邦官员被免职。替换被罢黜者的杰克逊党人不乏腐化分子，如杰克逊任命的纽约港税务官斯沃特伍特盗窃公款120万美元，案发后逃往欧洲逍遥法外。因此，美国史学界把杰克逊称为政党分赃制“鼻祖”，他“使分赃制度牢牢地附着于联邦政府，从此以后，尽管对行政部门屡加改革，却一直未能彻底根除那种制度”。

1832年，纽约州参议员W.L.马西宣称：“在政治上要像在爱情上、战争上一样公平，战利品属于胜利者所有。”这被认为是给政党分赃制正式定名。此后，新总统上台就要大换血。如1841年，辉格党人哈利逊入主白宫即把民主党人都赶下台。1845年，民主党人波尔克当选后又把辉格党人撤换殆尽。南北战争时，林肯总统虽曾指责“分赃制对共和国的危险比叛乱还大”，但其政府的1639个总统直辖官员也有1457人被免职。南北战争后美国拉开工业化帷幕，党阀支配要职、两党轮流坐庄等政党分赃制特征益发明显。如第18任总统格兰特“把美国税务部门变成了本党竞选的加油站”。

公职任免权被“体制性”滥用之后

“拥有政府职务的任命权，是政治集团财富和影响力的主要来源。”政党分赃制作为党同伐异的体制机制，其实质是公职任免不凭能力，而以效忠政党为据，无异于封建时代忠君政治之变种。具体而言，两党用人主要是看竞选中的“贡献”大小。从19世纪30年代开始，分赃获得公职者还要向本党捐献2％-7％薪水作党费。如拖延或抗交，轻则收到恐吓信，重则被免职。人们对政治分赃熟视无睹，认为“对行贿受贿不能过分强烈谴责，对政党分赃制也不能过分严厉抨击”。

这就使18世纪的英式政党恩赐制在美国更趋组织化，通过经济链条传送私党利益，发展到制度化买官卖官和寻租设租。为给对手制造执政障碍，美国两党展开授职竞赛，“即使在各州政府和各县、市政府的用人上也全为分赃制所笼罩”。如政党即将下台，即大设闲职以“冻结”党徒于公职，造成下届政府束手束脚。如两党都把党羽亲信安插在占美国货物进出口3/4的纽约海关。1877年的一个委员会调查发现，这里是贪污贿赂之地和人浮于事之所，至少需减员1/6。

在两党作为政治利益集团“轮流坐庄”的格局下，公职任免权被“体制性”滥用。如在1881年前的5年中，纽约海关平均每天罢免人数超过1人，罢免总数等于雇员总数的2倍。但作为联邦政府主要财源的纽约海关，每年源于失职渎职的损失高达1200万-2500万美元。内阁更换频繁，公职人员处于担心被撤的“漂浮”状态，无法保证政策稳定，行政能力低下。1873年，有人发现邮政大楼堆满积压的邮包，连寄给副总统的邮件也被积压数月。而美国1874年支付的税收成本竟分别达法国、德国、英国的3、4、5倍。

更不利的是，“从奴才里选才”的政党分赃潮导致公众对腐败的宽容度越来越高。曾在1845年任海军部长的历史学家班克罗夫特无奈指出：“海军部里充斥着最懒惰的文职官员，他们领取高额工资却玩忽职守。”美国史学家则指出：“对于许多人来说，诚信似乎离开了公共生活。”由于政治分赃的是党羽亲信，因此，即便腐败案发，当局也须包庇到底。深陷丑闻者主动请辞就可脱身，辞职信竟成了特赦令。

“老板政治”的幕后推手

19世纪中叶，美国在工业化加速期中滑向腐败高发的“镀金时代”，“政治老板”的崛起是一道独特的政坛风景。这些人控制着各级政党组织，利用所掌握的公职笼络党羽，培植了以自己为中心的政党核心集团即“政治机器”。恩格斯曾对这种体制批判道：“正是在美国……两个轮流执政的大政党中的每一个政党，都是由这样一些人操纵的，这些人把政治变成一种收入丰厚的生意，拿合众国和各州议会的议席来投机牟利，或是以替本党鼓动为生，而在本党胜利后取得相当职位作为报酬。……在那里可以看到两大帮政治投机家，他们轮流执掌政权，用最肮脏的手段为最卑鄙的目的运用这个政权，而国民却无力对付这两个大的政客集团，这些人表面上是替国民服务，实际上却是统治和掠夺国民的。”

政治分赃制和“逆淘汰”使美国人才流动呈“公弱私强”态势。“由于大部分有才华的人都开始从商，政府职员通常都是庸才，根本不知道怎样处理高速工业化发展带来的问题。大部分人和美国的企业家关系密切，靠大亨们的贿赂生活，不可能有效地调节商业活动。”一方面，巧取豪夺的野心家成为经济生活主宰，而政府官员却在作壁上观；另一方面，掌控了经济的“强盗大亨”追求政治盟友和更多特权，形成资本配置权力、老板控制政局的利益共同体。如到纽约海关谋职须从2000美元到5万美元不等花钱购买。这些“黑金”流向何处，自然是“政治老板”说了算。这使得经济组织（公司）和政治组织（政党）沦为少数人享受特权的“俱乐部”。

政客、政党甚至总统都是“老板政治”的受益者，他们是国家机器的直接或间接操纵者。1884年民主党上台，克利夫兰总统马上将12万名联邦雇员中的4万共和党人解职，并代之以民主党人。过了4年，共和党总统哈里森迅即将3万名民主党人撤职。于是，美国政治版图上出现了两个转折点。第一个指向政府职位膨胀。如1792年到1861年，文官职位从780人增加到4.9万余人，到1881年扩容为10.7万人。第二个指向人员素质下降。格兰特曾承认：“现在的任命制度不能为公职找到最好的人，常常是合适的人也难找到。”传记作家帕顿则辛辣讽刺说：“政府供职者是具有如下三种品性之一者，即冒险家、无能者或无赖汉。”

于是，自19世纪20年代之后，美国政治的内聚力是“渴望公职，并把它作为一种获利的手段”，出现了一个政府官员腐败最严重的时期。议员们手握几百个可任命的联邦职务，对支持者论功行赏。政府官员都想用权力来交换填满钱袋的机会，于是被强大的私人利益集团肆意收买。每次竞选后，新任总统及其内阁就在几周里把官职分配给亲信和党徒。

“叛逆”总统的被刺杀

1880年大选后，也就是在政党分赃制正式实行了80余年后，参加竞选的总统候选人詹姆斯·加菲尔德立志将其废止。加菲尔德的名言是：“政党分赃制下的政客就像拦路抢劫的强盗，只不过掏出的不是手枪而是求职信。”

1881年，新当选总统加菲尔德因共和党内派别斗争等原因，在分配职位中未按某些党内“大佬”意愿行事。他在共和党内保守的康克林派支持下当选，但在就任后将纽约海关的肥缺给了党内温和派领袖、缅因州参议员布莱恩的手下。这一“过河拆桥”之举令康克林派大为光火，甚至试图在参议院阻止这一任命。此后，人事任命方面的矛盾愈演愈烈。

在和康克林派对抗数月后，加菲尔德准备离开华盛顿休假避暑，却在巴尔的摩和波托马克车站遭到了保守派分子古提奥的枪袭。这位刺客之前虽曾多次到白宫求职但均遭拒绝。最终，加菲尔德因败血症而死。

19世纪，美国被“体制性”滥用后的公职任免制也从一个侧面说明，人的问题始终是最复杂、最核心的问题，因人事问题引发的腐败始终是腐败治理最困难、最艰巨的领域。