19世纪的美国各级政府没有配套管用的资金预算和财政监管，整个公共财政资金运转过程完全处于“看不见”状态，民众根本无法对政府行为进行有效监督，腐败现象屡禁不绝，官商勾结司空见惯。历史证明，对于政府公共财政的管理而言——

只有“看得见”才能“管得了”

中国社会科学院廉政研究中心 高　波

19世纪最后20年到20世纪30年代，是欧洲向美国大量移民的高潮期。1898年，纽约市已经下辖曼哈顿、布鲁克林、布朗克斯、昆斯和瑞奇蒙德5个区，和今天的纽约市规模不相上下。随着城市规模扩大、经济繁荣、人口密集，城市政府所掌控的公共资金也成倍增加。然而，与城市化快速发展极不相称的是，纽约的城市财政管理体系极不规范。没有配套管用的资金预算和财政监管的城市，整个公共财政资金运转过程完全处于“看不见”状态，如同拥有一个持家无方的家庭主妇的大家族一样，只能落入破产败家的境地。更何况，还有那些合谋起来窃取市政资金的腐败官员和不法商人环伺周围，用“看得见的手”在“看不见”的财政环境中，整天干着巧取豪夺、偷鸡摸狗的勾当。

财政预算只是“一堆杂乱无章的事后报账单”

财政预算是政治控制和行政管理的决定性因素。换句话说，在政府活动中，“花钱”与“做事”总是相对应的。预算体现了政府在国家生活中的作用，既是现代政府用以保持或改变行动的重点，也是政府协调各领域行动和提高政府效能的重要手段。但直到20世纪初，在美国，所谓预算不过是一堆杂乱无章的事后报账单。一级政府并没有一份详尽而统一的预算。对政府某部门的拨款只是一个总数，没有开支分类、没有细目，账目不准确，更谈不上完整。

当时，市政府的雇员发工资都是现金支付，没有账簿。城市维修工程没有开支记录，市政府也没有公共财产记录，公有资产的流失屡见不鲜。

而随着美国城市化进程加速，供水、供电、住房、道路等公共事业和基建项目急剧增加，按照市政管理体制和资金使用规则，这些公共项目通常由州立法机构颁发特许状、执照等，授权委托私人企业承建或营运。但在项目发包承包过程中，从方案设计到工程建设，从原料采购到资金管理，几乎各个环节都破绽百出、缺乏监控。在“看不见”的财政环境下，市议会根本没有对工程所需款项的总额预算，经费开支只根据议员提出的经费议案、市政官员的拨款要求逐月批准、划拨。工程款的使用情况更无须审核，只要能够凑足账面开支就万事大吉。

在这些公共权力运作、公共资源配置和公共资金的使用中，运转过程不透明、监督不到位所滋生的权钱交易空间巨大。贪污受贿最严重的领域包括土地批租、公共服务（如清洁、垃圾处理的发包）、政府采购（如市立医院、济贫院的药品物资采购）、公共工程（如街道、交通、下水道等基础设施建设的发包），等等。可以直言不讳的是，在当时的美国许多城市，工程特许经营状等于是窃取国库的特许通行证，手握特许大权的政府官员成为觊觎暴利的资本争夺的围猎目标。一个典型的例子是纽约市法院大楼工程，其最初预计造价在25万美元左右，但纽约当时的“城市老板”特威德及其腐败集团参与进来以后，大搞官商联盟、权钱交易，工程最终的实际花销竟然高达800多万美元。

城市财政恰如“一片谁都不负责任的‘公共草地’”

苏格兰哲学家大卫·休谟曾提出类似“公用地悲剧”的公共产品供给问题，并简言为一个关于“公共草地排水问题”的故事：两个邻居同意去排掉他们所共有的一片草地积水，虽然每个人“不执行自己任务的直接后果就是把整个计划抛弃掉”，但每个人又都想找借口“使自己省却麻烦和开支，而把全部负担加在他人身上”。以休谟的理论观之，当时的美国城市财政恰如是一片谁都不负责任的“公共草地”。

形象地讲，那时的纽约市就像是一个公立机构，但其管理又类似一个私人企业。说它是公立机构，是指它行使着传统的政治权力来维护公共安全、社会稳定和卫生防疫等，并且通过立法来规范地方事务。说它是私人企业，则是因为它从事着许多与财产权、经营权和收益权有关的微观经济活动，包括获得或出租公用设施和运输系统、发放债券、用合同管理商品和服务。

而民众和议会却无法对政府及其各部门进行有效的监督，于是，“焊接政府各部分需要产生大量的腐败，与支撑所有政府形式的支出一起压到了整个国民身上”。如纽约市工程建设承包商通行的回扣额是投标价格的10%，但在“预算黑箱”和贪腐黑幕的遮掩下，回扣额一路飙升到50%、60%乃至85%。当然，这些额外的“寻租”黑金都是将投标标的做大，由社会公众来买单的。统计显示，仅在1865至1871年间，特威德通过各种手段侵吞的公款数目高达2亿美元。

与此同时，在纽约市民主党基层组织“坦慕尼协会”腐败集团的控制下，纽约市经过19世纪80年代较为平稳的发展之后，从1890年开始，城市债务飞快上升。到1896年，纽约市债务达到了1.86亿美元。

制度设计上的漏洞，使市政权力的公共属性缺乏界定和保护

制度设计上的诸多漏洞使市政权力的公共属性缺乏界定和保护，为攫取和滥用公共财政提供了可乘之机。

1909年，城市审计员梅兹在美国统计联合会的一次演讲中，明确指出了4年来他所发现的城市预算中的7大基本缺陷：预算数据弄虚作假，缺乏具体的统计证明材料；预算统计资料多为单栏登记，最好的也仅是双栏登记；预算的分类未能适应工作的需要；预算补贴并未依据功能进行分离；预算审定程序极不规范；预算抵押支离破碎；预算受害者极端无知。

以纽约为例，市政府的工作由16个相互独立的部门分别管理，有的部门下设多达18个局。而每个部门都有自己的预算，都直接和州议会协商其财政来源。直到19世纪末，纽约市的征税原则还是“以支定收”。财政方面的决策机构由8人组成，包括：市长、总会计师、市政委员会主席和5个区的区长。前三者每人有3票权力，曼哈顿和布鲁克林的区长每人2票，其余3个区的区长每人1票。对预算的审议只是在每年的11月1日前，在由总会计师提出的年度大致预算的基础上，由上述决策机构和市政委员会用15至20天时间来审议，并举行听证会。由于时间紧、缺乏专业知识等原因，这种审议大多流于形式，造成很多财政拨款并不符合实际支出部门的需要。

事实上，纽约市财政有很高比例的支出是固定的，所以留给“市估算和分配理事会”自由支配的资金很有限。例如，1886年纽约市有60%的资金分配不在市政府的控制之下。1902年也只有17%的资金可以由纽约市来支配。更为严重的是，在1898年，纽约州议会发现纽约市的财政预算缺失了很多项目，尤其是没有包括道路建设资金和债务管理，从而造成这种预算既不完整准确、又不及时。正是在这样的体制性、制度性弊端之下，两大“精英”群体，即掌控经济权力的资本家和掌握政治权力的官僚们一拍即合，为政治腐败、经济腐败、社会腐败注入了源源不断的内生性动力，严重扭曲了民主政治和市场经济的正常运行与健康发展。

托马斯·潘恩曾形象地说：“国家的钱袋就是合租之物，人皆可攀。”19世纪的美国“城市老板”们全面控制了市议会，并通过“市议员”这些“投票机器”堂而皇之地窃取国库、骗取预算。

预算制度的缺位导致了城市行政当局在城市管理和发展方面的连锁性失败。一个明显的表现是，当时的美国地方政府职能发育得很不健全，疲弱涣散的公共管理体制根本无法满足工业化、城市化加速期的公共产品和服务需求，城市犯罪率居高不下，贫民窟比比皆是，整个社会处于危机四伏的高度紧张状态。城市历史学家亚历山大·卡劳形象地说，当时的城市政府拥有的是“一堆破烂和补丁”，是毫不协调的支离破碎的权力拼凑起来的“烂棉被”。

制度失败往往与政治腐败互为表里。预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”，避免纳税人的“钱袋子”沦为人人皆可窃用的“公用地”。“看得见”才能“管得了”，民众才有可能对政府及其公共预算进行监督。正是在这个意义上，科学规范的公共财政与预算管理制度是一种对政府和公职人员“非暴力的制度控制方法”，是治理腐败并走出腐败高发期的基础性工程之一。