政府无法进行彻底全面的改革根除腐败，归根到底是由国家政权的权力基础和结构决定的。菲律宾国内强大的家族寡头和利益集团长期主导着国家的政治，取代政党成为政治活动的主要行为体，从而造成即使在民主体制框架下，国家权力依然得不到有效监控。菲律宾的政治腐败主要表现为政治家族和其他利益集团通过角逐获取政治权力从而分割经济利益。

以家族为基础的寡头是菲律宾政治经济的基础

从地方选举到国会选举，菲律宾的家族精英们把持着政坛，操纵着菲律宾的国家权力。因为家族政治的存在，政府公职变成世袭职位，政治家族间的竞争加剧，最终只能实行政治分肥，权力轮流运转。马科斯政权垮台以后，菲律宾并没有建立起现代民主宪政体制，只是重新回归到以家族权力为基础的传统民主体制，民选总统都是在政治家族势力的支持下当选的。候选人的竞争，与其说是自身执政理念和能力的竞争，不如说是身后精英家族的竞争。精英家族不但提供大量的竞选资金，家族本身庇护下还有大量选民资源。政府的组建只是家族势力的重新分化和组合，而政治体制却没有发生本质的变化。也正因为如此，很多学者并没有给予阿基诺夫人领导的反马科斯独裁运动过高的评价，他们认为马科斯的倒台和阿基诺夫人的当选“只是一次家族政治的恢复而不是一场革命”。政权的更迭改变的只是政权分配的具体党派和家族寡头，却并没有改变菲律宾的传统政治权力结构。可以说菲律宾的政治结构是各大精英家族相互斗争角逐的结果。

就阿基诺三世针对阿罗约夫人调查指控的强硬姿态来看，除了新官上任向选民兑现承诺之外，外界更多地还是将此解读为两大家族的新仇旧怨的对垒。阿基诺三世的母亲——阿基诺夫人所属的阿基诺-科胡昂科家族和阿罗约所属的马卡帕加尔家族都是菲律宾相当有权势的家族，阿基诺夫人曾经还是阿罗约反对埃斯特拉达联盟阵线的支持者，对阿罗约上台执政产生了重要影响。但是2004年，因为选举舞弊丑闻，阿基诺夫人首先站出来要求阿罗约辞职，由此两人甚至两个家族产生了矛盾。在阿罗约任期内，土地改革的对象波及了阿基诺家族的路易西塔庄园，这自然少不了当时当权者阿罗约的首肯。就在阿基诺三世政府还与阿罗约就舞弊贪腐案件的调查指控以及庭审周旋时，最高法院裁定将路易西塔庄园将近四分之三的土地分给农民。菲律宾最高法院共有15名法官，其中14名是阿罗约的亲信，有的法官就是在阿罗约下台之前突击提拔的。

由此可以看出，即使阿罗约已经卸任，但是她身后依然有家族势力在继续进行权力的争夺和角逐。这也是菲律宾当权者下台受到指控后却能逃脱应有的刑罚的原因。臭名昭著的马科斯及其夫人伊梅尔达当年被赶下台，背负着诸多罪名，几十年过去了，马科斯家族的亲眷们又重新活跃在了政治舞台上，连伊梅尔达本人都当选为了议员。实力雄厚的家族在权力争夺过程中也互相掣肘，他们之间有竞争自然也有妥协。

由于菲律宾宪法规定总统不能连任，所以新任总统上台总是尽可能快地清除异己，安插亲信，给自己的家族和支持者提供各种寻租机会。从这样一个角度来看，菲律宾的反腐，本质上是新掌权势力清除前任党羽、培养自身实力的过程。

军队在菲律宾的政治活动中发挥着不容忽视的重要作用

马科斯依靠军队进行独裁统治，自不用多说，在菲律宾回归民主的过程中和之后，军队在夺取和保卫政权以及政治决策中的影响日益加深。例如，阿基诺夫人和阿罗约夫人两届政府都是依靠“人民力量”上台的，军队在其中承担着重要的角色，因此才会出现两个政府的合法性都遭到质疑的情况。没有军队的支持，难以成功执政，所以他们无法将军队势力排除在政治决策之外。而拉莫斯总统更是有浓厚的军方背景，曾经在军队中担任过高官。1987年宪法过高地评价了军队的作用，把军队称为“民主制度的保护者”，因而助长了军队对政治的干预。军方的政治化行为似乎显示出这种方式已经成为菲律宾民主游戏规则的一部分，军方多次以改革为名发动政变，虽然都被成功打压下去，但是军方却借用这种方法成功成为政治决策的重要参与者，逼迫政府不得不充分考虑他们的意见，并适时给与他们足够的利益分配。

作为一个独立的利益集团，菲律宾的军队内部存在派系之争，政府也仅仅只能借助其部分力量，而无法完全有效地掌控。在阿罗约政权时期，政变层出不穷，为了维护政权的稳定，阿罗约不得不对军人集团做过多妥协，在这一时期，军人集团是获利最大的一个利益集团。也正是因为军队的重要性以及阿罗约之前在军队里扶植了自己的亲信，阿基诺三世上台伊始，就通过司法检察机关对效忠阿罗约政府的将领进行调查和起诉。但是为了安抚军方内部的抵触情绪，只对“加西亚少将贪污案”和“帕尔帕兰少将渎职案”进行追究，而把其他大多数军人的腐败案件从轻发落，同时，阿基诺三世也及时在军方培植起自己的亲信和势力。

菲律宾历届政府不同程度地遭受南部棉兰老岛地区穆斯林武装斗争的困扰，他们都需要军方力量维持国家统一完整和稳定，所以军队在各个时期都是政府极力拉拢和收买的对象，在菲律宾的政治决策和利益分割过程中，军方的要求和份额是不容小觑的。

总统和教会关系亲密，影响到教会与政府之间的关系

菲律宾83%的人口信仰天主教，天主教会在菲律宾有着广泛的影响，一直都是政治活动的重要参与力量。阿基诺夫人和阿罗约上台，背后都少不了天主教会的支持，尤其是阿基诺夫人，她是一个虔诚的教徒，与红衣大主教以及其他教会的首领一直保持着密切的联系。在1986年，当以阿基诺夫人为首的政治力量和马科斯政府的斗争愈演愈烈之际，菲律宾天主教会的辛主教对马科斯独裁统治的公开指责，无疑对运动的走向产生了重要作用。

总统和天主教会的亲密关系对教会与政府之间的关系有重要影响。菲律宾红衣大主教曾经将天主教会和政府之间的关系比喻成并行的两条铁轨，认为“教会与政府的关系，既不能太近，也不能太远”。天主教会由于其强大的社会动员能力和教化能力，使得政府在政治决策中不得不尊重教会的意见。例如关于死刑的问题，由于天主教会一直反对执行死刑，迫于压力，菲律宾政府在对待死刑的问题上一直持有谨慎态度，处处受制于教会的影响。历届政府都对教会的影响倍加重视，教会也越来越多地卷入世俗政治事务，尤其是在政局不稳定、民众对政府和法律失去了信任的时候，教会的作用就会凸显出来。

天主教会是西班牙殖民时期的遗留产物，虽然其在殖民时期的特权一定程度上已经不复存在了，但是其依然占有相当数量的土地，对经济利益也有所需求，这就决定了天主教会会主动在政治活动中争取权力从而保证原本的经济利益。

强大的家族政治结构和利益集团，使得政府难以出台任何有效的反腐举措，决定了菲律宾无力反腐

在西方民主框架下，政党之间的相互制约，通常被视为对腐败的蔓延具有一定的遏制作用。但在菲律宾，由于政治团体的利益集团过于强大并且直接跻身政治活动中，反而使得政党沦落为单纯的选举工具，而不是作为一个成熟的基于意识形态和独特的纲领而存在的组织。从而，在选举时期，政党无法承担起凝聚选民基础的功能，所以只能被用来作为贿选、暴力选举、欺骗的工具，帮助政治家族的精英们在民主框架下获取资源。

来自强大利益集团的抵制，使政府只能将反腐停留在口头层面。以阿基诺夫人统治时期为例，阿基诺夫人以反对马科斯总统的家族腐败和独裁为名登上总统宝座，其政权是建立在广泛的反马科斯阵线基础之上的，主要得到了阿基诺集团、劳雷尔集团、拉莫斯集团为代表的军方、马尼拉红衣大主教为代表的天主教会以及金融界的支持。所以阿基诺夫人的统治一直奉行“中间路线”，巧妙地平衡各方势力，期望组建一个稳定自治的政府。“中间路线”就是：继续超脱于党派矛盾之外，主动与新政府不满者实现和解，并避开要求彻底改造菲律宾社会的各种压力。这样的势力平衡使得阿基诺政府在政治决策上变得毫无效率，经常只能采取传统的保守政策，无法进行真正意义上的变革。由于阿基诺无法改变家族精英政治垄断的情况，依靠的利益集团太多，在利益平衡和妥协中，她被自己的支持者所操纵，只能任强大的利益集团瓜分国家经济利益。因此，即使阿基诺夫人自身尽力保持清廉，但是其治下依然腐败丛生。

在菲律宾，只要权势精英家族和其他的利益集团以及权力组织依然主导着国家的政治结构，政府没有充分的自治权，那么制度建设和反腐败的努力就不可能取得明显的成果。（李文 陈雅慧）