胡锦涛总书记指出，抓好反腐倡廉制度建设，必须不断提高制度执行力。在当前反腐倡廉建设面临新挑战的背景下，如何维护制度的严肃性和权威性，发挥反腐倡廉制度在保障改革、促进发展、维护稳定方面的作用，切实提高制度执行力显得尤为重要。本文就如何提高反腐倡廉制度执行力谈几点粗浅看法，不妥之处请指正。

    一、反腐倡廉制度执行力的现状及存在问题

    新中国成立以来，我国反腐倡廉建设经历了运动反腐、权力反腐的初级阶段，现已发展到制度反腐的新阶段。依靠制度惩治和预防腐败,既是我们党对执政规律和反腐倡廉建设规律认识的深化发展,也是我们党开展反腐倡廉工作实践的经验总结。从反腐倡廉建设的发展过程看，党中央对反腐倡廉制度建设越来越重视。尤其是十六大以来，相继出台了《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例（试行）》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等一系列法规，反腐倡廉教育制度、预防制度和惩治制度不断完善，已初步形成了具有中国特色的反腐倡廉制度体系。

    反腐倡廉制度虽多，但干部违法乱纪的案件却居高不下，特别是一批高中级干部落马，影响恶劣。究其原因主要是制度反腐倡廉执行力相对较弱，一些反腐败的禁令、反腐倡廉制度和法律在执行中打了折扣，制度的作用发挥不到位。其表现形式有以下四种情况：

    一是制度执行存在人为因素。制度定在那里，却要根据领导的态度来决定执行与否，这种制度被俗称为“无根制度”。它的前提是制度本身不存在暇疵，人们会站在自己的角度假设领导的好恶，并且“察颜观色”小心求证。比如：这些年，好多地方都在推行为民服务全程代理制，这项制度的贯彻执行，切实改进了机关工作人员的作风，解决了群众办事难的问题，铺设了群众办事问政的“绿色通道”，是构建社会主义和谐社会，树立党和政府良好形象的“民心工程”。但由于当时推行这项制度的是某一任领导，当该领导工作岗位或职务调整变化后，这项制度能否还照样执行，就成为基层干部的疑虑。他们用虚虚实实的行动来揣摩新任领导的意图，如果新任领导工作中心有转移，对原任领导倡导的工作重点不正面支持或不安排督促检查，这样他们执行为民服务全程代理制就会走样变形，制度执行就缺乏了原动力。

    二是制度执行缺乏连贯性。制度定在那里，却需按一定规律来执行，这类制度我们俗称为“概率制度”。概率制度在执行时常常表现出时间上分布的规律性。比如：很多地方都制定了严格禁止婚丧嫁娶事宜大操大办的规定，但执行起来，由于人员和精力等因素的局限，客观上给社会上造成时紧时松的印象。抓得紧了，效果会好一些，抓得松了，歪风就又卷土重来，这样制度的执行就有“风向”问题存在，违规违纪者被查办了，被称之为“撞上枪眼了”，没有得到查办而蒙混过关的，被称为“运气好”。概率制度还表现在不同人群分布的规律性。这一规律在中国叫“人情”，同样的制度，对有些人会紧些，对有些人会松些，概率制度的执行力不足，既有领导的因素，也有具体执行者的问题。

    三是制度的制定缺乏科学性。制度定在那里，但人们视而不见，并不一定按制度办事，这些制度称之为“劣质制度”。这些制度要么是过于理论，没有结合实际；要么是程序过于繁琐，不易操作；要么是只注重提内容，不注重提要求，不强化监督落实，表现在制度设计上的缺失。比如：近些年，各级各单位各部门都在实行领导重大事项报告制度，要求领导干部就自己工作生活中发生的重大事项及时予以报告，以便上级动态掌握。这项制度的设计初衷是好的，但执行起来的效果就很不乐观了。每年在汇总这些材料的时候，都会发现一个县乃至一个省辖市的所有领导干部基本上就没有重大事项需要上报。真实的情况真的如此吗？如果是真实的报告，为啥每年查办的腐败分子咋会那么多？咋会收那么多的金钱？这项制度的设计定位是靠领导干部以君子的心态、优秀的职业操守和良心来填写的，是管“君子”不管“小人”的一项劣质制度，这项制度如果真的能实行下去，岂不是让“贼”自己证明自己当了“贼”，偷了东西吗？

    四是制度的宣传力度不够。制度定在那里，几乎没有人知道该制度的存在，不见其影，只有查阅文献才能见其踪，这些制度称之为“无影有踪”的制度。这些制度往往颁布时间长，随着时间的推移，经济社会环境发生了深刻的变化，已经不适应社会现实，或者是制定的制度离现实距离太远，根本解决不了问题，发下去之后，执行制度的部门有时简单传达一下，有的根本不传达，扔在文件架里，其实是处于“休眠”状态。

    二、反腐倡廉制度执行中存在的问题及原因分析

    （一）反腐倡廉制度制定得不尽科学

    一是制度设置的盲目性。制度的设置脱离本单位、本部门实际，制度制定者没有认真研究反腐倡廉的形势和趋势，对反腐倡廉建设究竟需要什么样的制度研究不够，对制度的现状也缺乏必要的了解，只是十分笼统、模糊地提出制度建设要求，这是制度建设盲目性的表现。制度建设本身是一门学问，需要科学的态度、严谨的作风、务实的精神。制定什么制度，制定到什么程度，必须基于对党风廉政建设和反腐败工作实践的充分把握，基于对反腐倡廉形势的客观评估，基于对反腐倡廉制度供求关系的深入研究。

    二是制度的可操作性不强。从某种意义上讲，制度就是规矩。既然是规矩，就要有内容、主体、程序、监督等实质性要求。但是，现有的一些制度存在内容空洞、要求笼统、难于操作的问题。制度建设在内容上的空洞化，使制度看似健全，实质无从执行，从而使制度成为一纸空文，权威受到藐视，尊严受到挑战，公信受到怀疑。

    三是制度内容的标准不确定性。“一种坏的制度会使好人做坏事，一种好的制度会使坏人做好事”。所谓的“好制度”与“坏制度”，实际上需要有一个评价标准。实践证明，“好的制度”就是实用、可用和管用的制度。随着惩防体系建设的不断推进，对制度建设的重视程度在不断提高，制度建设的节奏也不断加快。但现在的问题是：一方面制度过剩，条条框框到处都是；另一方面有效制度不足，要呼吁新制度的出台。因此，迫切需要对制度建设建立一套科学的评价标准，让那些好看但不管用的制度被及时淘汰，让那些大而空、实践中无从操作的“摆设”性制度不得出台和施行。另外，要通过评价标准，建立起一种导向机制，防止只管制定和出台制度，不管内容是否切合实际、不管是否符合立法意图、不管执行效果是否达到预期目的的倾向。

    四是制度主体缺位。制度设置作为一门科学，其主体不仅仅是制度的执行者，还必须包括制度的制定者、制度的监督者和制度的评价者。特别是从制度的监督角度看，制度设计如果忽略了制度的执行者、监督者和评价者的参与，往往会给制度设计带来很大的疏漏。一个制度出台后能否有效施行、能否达到预期的效果，制度的制定者、监督者和评价者，都应该负起相应的责任。而当前几乎所有的制度，只有制度的执行者成为制度建设的唯一责任者，其它各方都没有负起自己应有的责任。这是导致制度执行力不强的一个很重要方面。

    五是责任追究不到位。制度执行力不强，很大程度上是因为对责任的追究不到位。现行的很多制度的内容只是重在提醒和警告，对违反者的处罚失之于软，失之于宽，违反制度的成本太低，对与制度有关系的制度制定者、监督者和评价者的连坐责任追究更是无从谈起，制度的威信大打折扣，制度的生命力不能不受到怀疑。

    （二）党员领导干部的表率作用发挥得不够

    在反腐倡廉制度的贯彻落实上，有的党员领导干部当面一套，背后一套，台上讲马列，台下狂腐败，台上人民公仆，台下社会蛀虫，要求别人不要碰的“高压线”，自己却屡屡触撞，严于律人，宽以待己，这些领导干部将自己“游离”于制度之外，也根本谈不上反腐倡廉制度的执行力。还有个别领导干部廉政文化意识淡薄，导致廉政尽责的意识缺位，只做表面文章，敷衍了事，热衷于“以文件传达文件，以会议贯彻会议”，在具体抓落实上，则没有了领导干部的身影。还有些领导干部在经济社会发展上尽职尽责，但在廉政问题上得过且过，认为本地方本单位只要不出大的腐败案件就行，所以这些领导干部“一岗双责”履行得不够，没有将党风廉政建设工作同本单位的业务工作同部署、同安排、同监督、同落实，导致反腐倡廉制度执行乏力。还有些领导干部拿制度做“政治交易”，认为严格执行反腐倡廉制度必然会影响到基层和下属的既得利益，不愿意当恶人，在制度的实际执行中，即使发现制度执行不到位的问题，也往往以“息事宁人”“下不为例”而“大事化小，小事化了”。这样不仅使制度无法执行到位，还成为笼络人心，搞政治交易的筹码。

    （三）某些社会环境、社会风气阻碍制度的执行

    我国封建社会历史很长，既有很多优秀的文化传统，又有很多糟粕，许多不良的文化、习俗、风气形成“路径依赖”，反过来也会阻碍和影响反腐倡廉制度的执行。在中国传统观念中，凡事都可以变通解决，认为“制度、原则是死的，人是活的”“没有一成不变的铁律”，所以在遇到反腐倡廉的问题上，自然而然地避开制度规定，搞“潜规则”。“潜规则”不是明白的、阳光的理性约束，但无孔不入，时时在影响和左右人们的思想，“潜规则”盛行必然会破坏制度执行的大环境，抹杀制度的严肃性和权威。再加上改革开放以来，西方腐朽思想的侵入，拜金主义、享乐主义、极端个人主义等像瘟疫一样到处扩散，污染了人的心灵、影响了人的思想和生活方式。某些党员干部对反腐倡廉制度这些正本清源的规定则是充耳不闻，搞“上有政策、下有对策”，恣意地践踏和破坏反腐倡廉制度的规定。凡此种种行为，无不影响制度的执行力。其三是我们党是长期的执政党。总结世界上一些长期执政的共产党丧失政权的教训发现：执政时间越长、执政意识越浓的干部，政治上越容易动摇。因为执政时间越长，权利被滥用的可能性越大；执政时间越长，诱发官僚主义形式主义的可能性越大。这些官僚主义和形式主义像个毒瘤，不断扩散和传播。单个、具体的制度规定很难扭转这些执政官员的思维惯性。这些思维定势和思维惯性就像一列载重很大的火车一样，缓缓行驶，一些反腐倡廉的制度规定想阻碍这列火车的行动，则显得苍白无力。

    三、提高反腐倡廉制度执行力的有效对策

    （一）切实提高制度制定的科学性

    一个国家富强文明的程度主要依靠制度、文化、人，如果我们的制度能最大限度地把人的资源开发出来，潜能诱导出来，那就是科学的、优越的制度。为此，一要注重制度的前瞻性。反腐倡廉制度的制定要根据新形势下反腐倡廉建设中出现的新情况新问题，科学分析，系统设计，使制定出的制度能把握新时期腐败现象发案的规律，有针对性的治理措施，做到超前防范，体现制度设计的前瞻性。二要注重制度的可操作性。尽可能使抽象的内容具体化、原则性的要求刚性化、模糊性的用语明确化,尽量减少弹性内容，避免在制度设计中有太多的自由裁量权。要立足本地区本部门本行业党风政风行风现状，特别是存在的突出问题，分析根本原因和主要症结,查找制度缺失和漏洞,研究制定解决问题的办法措施,不能照搬照套上级或外地已有的制度。制度针对的对象、针对的问题越具体、越实在,其弹性就越小、可操作性就越强。三要注重制度的系统性。既要注意单项制度的制定修订，又要注意与其它制度协调配合；既要充实完善惩戒性、约束性规定，又要建立健全激励性、保障性规定；既要体现实体性制度建设，又要注重程序性制度建设，发挥整体效能，使反腐倡廉各项制度规定彼此衔接、环环相扣、配套完善。四要强化制度的科学评估。要把反腐倡廉制度的评估、完善、清理工作作为纪检监察机关的一项经常性的工作。通过对制度制定、执行情况的系统评估和有关案件剖析，掌握制度尤其是新颁布的制度执行情况，为进一步完善制度提供第一手的资料。要建立起制度制定和执行力的科学评价评估机制。对于制定的制度存在先天性要素缺失的，存在可操作性、针对性系统性不强的，经过评估评价，不予出台执行，从而提高制度制定的科学性。

    （二）大力营造制度执行的良好社会氛围

    一要加强对党员干部的思想教育。要采取经常性教育和特色教育相结合的方式，制定系统的反腐倡廉学习教育规划并组织实施，通过中心组理论学习，组织收看先进人物事迹报告会，组织新提拔干部廉政谈话，节假日纪检监察部门发送廉情信息等方式，提高党员干部执行反腐倡廉制度的自觉性；通过参观监狱、看守所、参与刑事庭审等现场活动，剖析身边的正反面典型，使党员干部思想上产生震撼，心灵上得到净化。要建立健全党员干部执行制度的长效教育机制，使他们熟悉制度内容，领悟制度实质，牢固树立按制度办事的观念，不断增强遵守和执行制度的自觉性和主动性。二要加强廉政文化建设，增强社会大众对反腐倡廉制度的信任感。要以廉政文化“六进”活动为载体，通过群众喜闻乐见的多种宣传形式，在全社会深入进行“制度观”教育,使制度理念逐步渗透到人们的行为准则、价值观念、道德标准以及思维方式、思维习惯之中，自觉按制度办事。三要大力整治“潜规则”，从党风抓起，进而以优良的党风促政风带民风。要通过深入开展商业贿赂专项治理,对干部收“红包”“跑官要官”等适时开展集中专项整治等途径,打击经济、政治领域以及行业“潜规则”,努力在全社会形成遵守制度为荣、违反制度为耻的良好氛围。

    （三）充分发挥领导干部的模范带头作用

    反腐倡廉建设的经验表明，领导干部是反腐倡廉的主导力量。反腐倡廉制度能否得到执行，关键在领导干部。各级领导干部特别是“一把手”作为反腐倡廉制度约束和规范的对象,必须牢固树立制度权威意识,在实际工作中把制度当做最高原则，不能变通，没有例外，自觉按规矩办事；牢固树立制度平等意识,做到制度面前人人平等，在执行制度上以身作则,不搞特殊化；牢固树立制度约权意识,自觉把权力运行纳入制度所规范的轨道。

    （四）认真加强制度执行的监督检查

    加强监督检查是各项反腐倡廉制度正确执行的保障，缺乏对制度执行和落实过程的监督和检查，必然导致执行的落空。纪检监察机关要在反腐倡廉制度的执行和落实中，充分履行职责，督促制度落实。采取日常督查和专项督查等方式，随时掌握制度的执行情况，及时发现和解决问题。要明白每项制度落实的牵头和责任单位，避免在制度的执行上，出现监督检查的漏洞。要充分发挥惩防体系领导小组的综合协调作用，督促各级党组织以及纪检监察、检察、审计等专门监督机关，按照各自的职责和分工，着力抓好反腐倡廉制度执行情况的监督检查。要畅通和拓宽监督渠道，切实发挥人大机关、政协机关及司法机关的监督作用，加大新闻监督、舆论监督、群众监督等社会监督的力度，注重“网络反腐”等新型监督的研判，积极回应热点网络舆论，探索全社会综合监督制度执行的方法和途径。要强化运用科技手段加强制度监督的能力，借助新的信息平台，使“制度科技”的手段在更广的范围、更宽的领域充分利用，切实防止制度在执行和落实中偏离走样。

    （五）建立健全制度执行的责任追究和奖惩机制

    一要加强对违反制度行为的追究。把能否维护、落实反腐倡廉制度,作为机关工作人员评先评优、晋级升职的重要依据,把是否尊重制度、是否按制度办事、是否依靠制度管理、是否善于制度创新,作为评价干部的标准,与干部的提拔任用挂钩，形成一套责任追究和奖惩的机制。对制度执行上尽职尽责、效果明显的给予表扬和奖励；对执行不力、得过且过的给予批评教育；对破坏制度甚至违规违纪的，要发现一起查处一起，给予必要的问责、组织处理乃至纪律处分；情节特别严重构成犯罪的，移交司法机关。只有这样，制度的执行力才会得到提高。

    二要加强对领导干部带头干扰破坏制度行为的追究力度。明确各级领导干部在落实反腐倡廉制度中的责任,哪个方面、哪个环节的制度执行力不强,就要对相关责任人进行问责。各级党政领导班子及成员凡具有不研究部署、不带头执行反腐倡廉制度,对管辖范围内拒不执行甚至违反反腐倡廉制度的行为放纵不管、不制止纠正、不调查处理等五种行为的,要启动问责程序，实施问责追究，直至党纪政纪处分。要把制度的落实纳入惩防体系建设的总体部署中，纳入党风廉政建设责任制的贯彻落实中，通过加大巡视、述职述廉、质询函询等措施，督促各级领导干部带头执行制度，自觉遵守制度，认真落实制度。对领导干部有意破坏制度，有意干扰制度的行为加强责任追究，真正形成法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的氛围。

    三要加强对变通制度、打擦边球行为的追究。针对有些单位和领导在制度的执行中，有利的执行，无利的不执行，变通制度、打擦边球的行为，要及时指出，不能因小不追究，也不能以罚代究，必须把各项制度落实中的责任追究与落实党政领导干部问责制有机结合起来，防微杜渐，防患于未然。