福建省顺昌县通过细化裁量阶次、制定配套制度、建立监督机制，防止行政执法机关及其工作人员出现“不同情况相同对待”、“相同情况不同对待”等随意处罚现象，保证行政处罚公平、公正。经过4年多的实践，该县因行政执法机关及其工作人员乱用、滥用行政处罚自由裁量权引发的信访件比4年前下降83%。

日前，福建省顺昌县农业行政执法大队查获该县元坑植物医院出售不合格化肥，执法大队按照《农业局行政处罚自由裁量阶次标准》，将其定级为严重违法行为，并对其处以3万元罚款。

“我们从2008年开始探索规范行政处罚自由裁量权的方法。现在，通过细化裁量阶次、制定配套制度、建立监督机制，已取得了初步成效：有关行政执法机关及其工作人员乱用、滥用行政处罚自由裁量权的信访件比4年前下降83%。”福建省顺昌县机关效能办公室主任吴斌说。

细化裁量阶次 缩小裁量弹性

“针对行政机关行使自由裁量权随意性较大，执法趋利、权力寻租等现象，我们按照‘合法性、公开性、过罚相当、平等对待、教育为主’五项原则，建立阶次裁量制度。”顺昌县机关效能办工作人员介绍。

2008年，该县纪委、监察局要求各单位对各自具有的行政审批、行政征收、行政强制等方面所包含的行政处罚自由裁量内容进行清理，编制裁量阶次目录，把法定自由裁量的处罚分为特别轻微违法行为、轻微违法行为、一般违法行为、严重违法行为、特别严重违法行为等五个阶次；在此基础上，又将每一阶次划分为若干等级和相应档次，列明适用每个等级、档次的具体条件，并根据违法情形和裁量阶次的不同，采用不予行政处罚、最低处罚、较高处罚标准等不同的裁量幅度。调查终结的案件，将根据所认定的事实，对违法行为处罚与否以及处罚的类型和幅度，选择相应的处罚档次“对号入座”。

顺昌县工商局把工商执法涉及的65项违法行为划分为“甲、乙、丙”三级；在每一级中又按违法涉案金额大小分为“A、B、C”三档，共细化为“三级九档”。

顺昌县工商局监察室主任李文星说：“刚刚查处的一起薛某制造出售掺假工业用面粉案件，涉及金额2.23万元。按照国家《产品质量法》规定，薛某要被处以违法产品货值0.5至3倍的罚款，幅度约在1.12万元到6.69万元之间，‘自由度’达5万多元，极易出现‘人情罚’、‘态度罚’等现象。现在，这种担心就小多了。执法人员根据‘三级九档’裁量阶次，认定薛某的行为属‘乙级A档’，罚款幅度在货值的1.6至2倍之间，薛某最终被罚款4万元。”

“处罚有章有据，我服！”薛某阅读“三级九档”裁量条款后交了罚款，并承诺绝不再犯。

据悉，该县工商局运用“三级九档”自由裁量条款三年多，共办理行政处罚案件360余宗，97%的案件当事人对处罚表示心服口服。

制定配套制度 严格执法程序

顺昌县纪委、监察局近年先后出台《关于规范行政处罚自由裁量行为的意见》《顺昌县行政执法机关行政自由裁量权责任追究办法》等，并制定“集体审理、监督制约、执法回避、案例参照、公开公示、责任追究、备案审查、诚信档案、评议考核”等9项制度，明确行政执法机关及其工作人员在行使自由裁量权时的权力、职责以及责任追究办法。

该县要求各行政执法单位成立案件审理委员会，对案情复杂、有争议的案件或情况特殊需升降级、档的案件，实行集体审理；必要时由案件审理委员会提出拟处罚意见报请上级行政机关核准。

“我们局制定了四个层面的案件集体研究制度，并为19个一线办案单位和149名执法民警建立执法档案。”该县公安局负责人说，“前不久，仁寿村两户人家因小事闹起纠纷，当地派出所分别给予双方罚款100元的处罚决定，双方都不服。我们便启动‘集体研究’，最终否决了原处罚决定，改以调解为主，不采用治安处罚。当事人也握手言和。”

此外，该县各行政执法部门都建立行政违法案例库，把新型的或具有普遍意见的、构成犯罪需移送司法机关的、影响较大的、执法机关和相对人争议较大的、案情复杂的、经过行政复议或行政诉讼的六类案件列入案例库，使行政处罚的种类、幅度及程度一致或基本一致的案例有了参照，力争做到“同案同罚”。

该县工商、林业、公安等20多个单位还建立起“案件管理电子系统”，查办的行政处罚案件全部纳入该系统。局领导及法制、监察等部门工作人员可利用电子信息对执法办案工作进行实时检查、监督、指导，发现问题及时纠正。同时，当事人也可利用该系统查询办案程序、法律依据、适用条款等信息。截至目前，已有300多名当事人通过该系统查询相关案件，均无异议。

建立监督机制 实行阳光执法

顺昌县还建立起内外结合的监督机制。对内，该县要求各单位实行职能分离，即将行政处罚的调查、审核、审理、决定、听证、实施处罚等执法职能进行分离，行政处罚案件的调查人员在查清案件事实后，根据相关规定提出行政处罚意见，但不得参与案件的审核、决定。

同时，加强外部监督。该县明确规定，行政机关在做出处罚决定之前，必须告知案件当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并通过网站或地方媒体公开行政执法自由裁量的有关规定、裁量标准、执法程序、裁量处罚结果等。

“前几年，林业行政处罚也出现过一些‘人情罚’和‘态度罚’，引起林农不满。2008年以来，县林业执法大队办理的每起行政处罚结果都张贴公示，接受当事人和群众的对照检查；还定期向聘请的8名监督员通报大队执法情况，接受他们的评议与监督。”该县林业执法大队大队长廖流光说，“四年来，共查处林业行政案件1657起，行政处罚2042人，无一起案件当事人提出行政复议或行政诉讼。”

目前，该县各行政执法机关都建立起群众举报投诉体系和网络，公开举报投诉电话和信箱，接受群众监督；全县聘请廉政监督员16名、行政监督员18名，并按规定组织“两员”参与行政处罚案件的听证、座谈。

县人大、政协、纪检监察机关还将对案件办理程序、结果等情况进行定期检查或专项评议。

“去年以来，我们对案件进行开门审理，邀请县人大、政协、纪委、法院、法制办、司法局等单位人员参加，并请他们就案件的违法事实是否清楚、证据是否确凿、定性是否准确、程序是否合法及法律适用是否准确等多个方面提出意见、建议。”顺昌县质量技术监督局纪检组组长高晓说。

“对群众投诉行政机关及其工作人员乱用、滥用行政处罚自由裁量权的信访及时调查落实，发现问题严肃处理。”该县纪委信访室主任陈芳表示。自2008年以来，该县收到相关信访件3件，目前已对2个行政执法单位的4名工作人员进行了责任追究。(范仁碧 吴一臻)