封闭循环为规划腐败滋生提供了土壤

发布时间：2011-06-15 17:25:57 浏览： 1049

    据《检察日报》报道，海南省三亚市规划局原局长曾清泉，日前被法院以受贿罪、巨额财产来源不明罪，数罪并罚，判处有期徒刑十七年，剥夺政治权利四年。曾清泉曾经是三亚市屈指可数的建设规划专家，然而他却把手中的规划审批权当做资本，和房地产开发商进行权钱交易，为自己谋求巨额非法利益。

    近年来，工程建设领域腐败易发多发，房地产项目规划就是其中的一个突出环节。

    规划腐败的危害性

    不久前，一则以“行贿笔记”为主题词的新闻，被各大网站疯狂转载。该消息同时也成为QQ空间热点话题排行榜的冠军，点击率持续攀升。报道称，“行贿笔记”与太原市规划局官员腐败案有关。此案因一房地产商与规划局之间的“中间人”笔记本泄露引发，笔记本上记录有行贿情况，涉及官员多名。

    笔者整理了近年来落马贪官的资料，发现其中大部分都与房地产开发有关。而在房地产开发涉及的众多环节中，土地批租及规划是腐败发生的最严重环节。这方面的案例比比皆是，如云南省昆明市规划局三任局长“前腐后继”案、重庆规划系统腐败窝案、海南省海口市规划局腐败窝案等。因受贿3318万余元，今年5月9日被法院一审判处死刑缓期二年执行的广东省深圳市原市长许宗衡，就有为相关单位在变更土地规划、承揽工程等方面谋取利益，收受请托人贿赂的犯罪事实。

    城建规划作为房地产开发过程中一个非常重要的环节，一旦产生腐败，导致的恶果可能伤及一座城市的长远发展，不仅浪费纳税人的钱财，更危及到百姓的切身利益。2003年曝光的“成都红枫半岛花园和锦城豪庭腐败案”，是全国首例城建规划腐败案，它不仅使展示成都形象的窗口通道迎宾大道缩水走样，而且还导致两幢新修高楼被炸毁，直接经济损失3000多万元。

    笔者研究上述具体案例发现，规划腐败具有如下特点:

    规划腐败案件多为窝案串案，牵涉官员人数众多。因为房地产开发规划涉及许多部门和环节，行贿者需要打通的“关卡”众多。一些房地产开发商为谋取不正当利益，往往要向规划部门及相关部门多人行贿，此类案件在查案中常出现“揪一窝，带一串”现象。

    规划腐败的范围广、形式多。规划审批环节很容易被官商勾结的腐败犯罪行径侵蚀。如云南省昆明市规划局原局长曾华，就是运用手中的规划权，多次帮助开发商更改容积率而收礼受贿，大发横财。又如，海口规划腐败案中暴露多种“敛财技术”:擅自更改容积率、报建项目须交钱、会下定案会上议等等。总之，贪官们的贪腐经验可以总结为:“不怕做不到，就怕想不到。”

    规划腐败隐蔽性强，技术腐败难以发现。容积率、建筑密度和绿化率这三个指标往往会成为官商勾结、权钱交易的对象。房地产项目赢利与否、赢利多少全看规划局的数字怎么定。规划部门把容积率调高一点点，规划红线退一点点，对房地产开发商来说就可能增加数千万元的利润，对百姓却可能意味着生活舒适度降低。而这些专业技术只有业内人士才能知晓，一般人根本觉察不出来。规划腐败一旦穿上了技术“马甲”，便开始肆虐蔓延，无法无天。

    规划腐败的成因

    城市规划法第三十、三十一、三十二条规定了行政主管部门在城市规划实施过程中负责签署“选址意见书”和核发“建设用地规划许可证”、“建设工程许可证”，简称“一书两证”。规划的重要性主要体现在“一书两证”的审批发放上，这同时也是腐败易发生的关键环节。究其原因，规划腐败的根源就在于规划是“封闭循环”、“自产自销”的公共事务，缺乏来自公众的有效监督。

    规划腐败易在“自产自销”的管理模式中滋生。在我国一些地方，城市规划往往不具权威性，甚至会随着官员的任免、调动而“朝规夕改”。正是因为这种“人治”的因素存在，使得原本应当制度化运行的城市规划，陷入了官员与房地产开发商们的利益博弈游戏中。加上相关法律法规的不健全，执法者的执法不力、执法犯法，“硬规划”变成贪官们手中的“软面团”，爱怎么捏就怎么捏，成为官员们的“形象工程”和“政绩工程”，无视百姓的利益。“一个领导班子，一套规划方案”已成司空见惯的现象，规划腐败在这种非制度化管理模式中滋生。

    “封闭循环”的管理模式为腐败滋生提供了土壤。规划的出台通常由个别懂技术的领导说了算，会上讨论只是走过场，内部决议已成惯例。再加上不同的领导负责不同的环节，互不干涉，缺少监督，暗箱操作时有发生。如在“成都红枫半岛花园和锦城豪庭腐败案”中，成都市规划局审批项目的局办公会和审核控制性详细规划的局技术审查会，分别由不同的副局长负责。审批项目的该局原副局长徐俐不参加审核控规工作会议，有时一些重大控制详细性规划发生改变，而审批项目的负责人根本不知道。这种封闭循环的管理模式，也为腐败滋生提供了土壤。

    监督乏力助长了规划腐败。一是内部监督缺失。目前，对房地产建设领域的项目规划审批环节的领导和工作人员行使权力缺乏有效制约和严密监督，导致权力过分集中并经常被滥用。例如，重庆市规划部门原来的控规调整程序，对派驻纪检组(监察室)负责人列席相关业务工作会议没有规定，致使其不了解相关情况，难以进行有效监督。二是社会监督难以发挥作用。政府信息公开并未落到实处，民众无处获取相关信息，使得民众的监督权难以落到实处，从而使规划腐败肆无忌惮。

    规划腐败的预防对策

    杜绝规划领域腐败，守好房地产业的廉洁生死线，笔者认为应从以下几个方面着手:

    完善规划法律制度。2008年1月1日起，城乡规划法正式实施，但是要想杜绝“一任领导，一套规划，一批工程”的现象，就不能仅仅把希望寄托于一部法律的出台。我国现行城建规划方面的法律法规还存在一些问题，现有法规可操作性不够，规定比较原则。比如说，按规定不能擅自改变规划，但没有严格限制改规划应经过哪些程序，如擅自改动，应承担什么样的责任等等。应当根据城乡规划法，制定关于加强控制性详细规划调整管理暂行办法，对调整增加容积率和绿化率、改变土地用途、扩大规划红线、项目建设选址等，从法制层面严格进行规范，同时在执法层面真正加以落实。

    公开规划运作过程。房地产领域政务信息必须实现最大程度的公开。在不违反国家保密规定的前提下，房地产政务公开应当实现规划事前公示，并将相关办事流程、负责部门、审核结果等关乎公共利益的行政管理相关事项通过网络、报刊、公示专栏等途径，全面向社会公示。在新加坡，每天都有手拿规划图的市民在监督政府和开发商。

    强化规划全程监督。应当对规划的整个流程都实行监督，尤其是要强化网络监督。网络监督的基础是政府信息公开制度真正落实到实处，只有当所有行政文件和程序都可以通过互联网被公众查询，网络监督才能真发挥其在防治规划腐败中的重要作用。在欧美国家，民众一旦对规划有质疑，便可以通过法定的形式提出，每个利益群体都可以自由发表自己的意见，并且可以通过法定程序推翻和否定政府的规划方案。将规划方案进行“全民听证”和“有效听证”，通过互联网、专题听证会等多种手段，最大限度地收集民意。听证会的程序不能流于形式，而应真正实现制度化规范化常态化。参与听证会的群体，应当具有代表性，能够反映民情、表达民意。只有通过科学合理的听证机制认可的规划，才能予以施行。此外，对规划实施的情况也应定期举办听证会，可以邀请纪检监察部门、检察机关工作人员参加等，对规划完成情况、涉及部门和个人进行审查等。(作者吴高庆　谢忱分别为浙江工商大学诉讼法学研究中心教授、硕士研究生)