江苏省纪委副书记、省监察厅厅长：解畅

    改革开放以来的反腐倡廉建设是我们党九十年党风廉政建设史的精彩篇章，是中国特色反腐倡廉道路形成和发展的集中体现。认真梳理这一时期的反腐倡廉理论和实践发展成果，深入分析当前党风廉政建设面临的突出矛盾和问题，并以此为基础探寻加强和改进防治腐败的思路和措施，对提高反腐倡廉建设成效具有重要意义。

    一、改革开放以来党的反腐倡廉理论和实践的发展轨迹

    党的十一届三中全会以来，党的历届中央领导集体发扬求真务实、改革创新精神，坚持以马克思主义中国化最新成果为指导，研究解决党风廉政建设新情况新问题，提出一系列重要战略思想和理论观点，作出一系列重大决策部署，不断丰富和发展党的反腐倡廉理论和实践，反腐倡廉建设逐步迈上科学发展的轨道。

    ——对党风廉政建设战略地位的认识，逐步实现从“手段论”到“目标兼工具论”转变。改革开放初期，针对党内出现的不正之风，中央指出，“执政党的党风问题是关系到党的生死存亡的问题”，要通过整党“把我们党建设成为有战斗力的马克思主义政党，成为领导全国人民进行社会主义物质文明和精神文明建设的坚强核心”。这一时期，党风廉政工作更多地是加强党的建设和为改革开放排除障碍的手段和工具。十三届四中全会以后，我们党把党风廉政建设作为提高党领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力的重要举措。特别是十六大以来，党中央及时把反腐倡廉建设纳入党的执政能力建设和先进性的基本范畴，作为党的建设的重要内容，以及推进科学发展、促进社会和谐的紧迫任务，与经济社会发展一起规划、一起部署、一起落实。这表明，在新的历史阶段，党风廉政建设在党和国家建设中具有独立地位，它本身既是工具又是目标。

    ——对党风廉政问题成因和反腐败斗争复杂性的认识，逐步实现从“外因”论、“速胜”论到主因在内、持久防治转变。改革开放初期，我们党认为，党内出现的各种消极问题主要是资本主义流毒和封建主义残余影响的结果，并提出集中三年时间进行整党，用五年实现党风根本好转。随着实践的发展，我们党认识到，在改革开放条件下，党风问题是各种因素综合作用的产物，端正党风“是一项长期的经常工作”。党的十七大明确指出，我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，腐败现象滋生的土壤在短期内难以消除，反腐败斗争具有长期性、复杂性和艰巨性，明确要求“将反腐倡廉贯穿于改革开放和现代化建设的全过程”。

    ——在党风廉政建设原则上，逐步实现从侧重强调“两手抓”、“两促进”，到适应经济社会发展、党的建设和防治腐败内在规律转变。十一届三中全会以后，我们党把纯洁党的组织、维护四项基本原则、保障改革开放作为开展党风党纪建设的基本任务，坚持一手抓党风党纪和腐败治理，一手抓改革开放和现代化建设。十三届四中全会以后，我们党坚持“把反腐败同改革开放和经济建设重大措施的实施结合起来”，既拓宽党风廉政建设途径，又保证改革发展顺利进行。十六大以来，我们党把反腐倡廉建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，坚持惩治腐败是成绩、预防腐败是更大成绩的理念，不断拓宽源头防治领域，坚持求真务实、与时俱进，用发展的思路和改革的办法，研究解决反腐倡廉新情况新问题。这些原则做法适应了新时期防治腐败的新要求，使党风廉政建设更好地融入大局、符合规律。

    ——在防治腐败思路上，逐步实现从侧重遏制、治标，到更加注重治本、预防转变。上世纪八十年代至九十年代初，针对党风廉政严峻形势，我们党及时提出加强廉政建设和党风建设的重大任务，着重通过专项斗争、清查打击等治标性办法推进党风廉政建设，逐步确立领导干部廉洁自律、查处违纪违法案件和纠正不正之风三项工作格局。十五大以后，我们党指出，反对腐败，“教育是基础，法制是保证，监督是关键”，“要坚持标本兼治、综合治理的方针，逐步加大治本的力度”。党的十六大以来，进一步确立了标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐败方针，提出了建立健全惩治和预防腐败体系的重大战略任务。党的十七大明确强调，要“扎实推进惩防体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域”。至此，我们党反腐败思路实现了由侧重遏制、着力治标，到标本兼治、逐步加大治本力度，再到标本兼治、更加注重治本、更加注重预防的科学转变。

    ——在党风廉政建设战略选择上，逐步实现从突出思想教育，到更加注重制度建设转变。十一届三中全会以后，针对党风廉政方面的突出问题，中央指出,“首先要满腔热情地进行教育”。党的十三大提出，“加强党性教育、加强党的思想政治工作，是执政党党风建设最主要的课题”。党的十五大把“既要惩处腐败分子，又要立足教育、着眼防范，在全党筑起拒腐防变的思想道德防线”作为一条基本经验确定了下来。党的十六大则强调，“必须加强法制建设，使党风廉政建设和反腐败工作逐步纳入法制化轨道”。党的十七大进一步提出反腐倡廉要“更加注重制度建设”的时代任务。去年以来，我们党把反腐倡廉制度建设放在了更加突出的位置，胡锦涛总书记在十七届中央纪委五次全会上明确要求，“深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，必须重点抓好反腐倡廉制度建设”；中纪发〔2010〕10号文件进一步指出，“抓好反腐倡廉制度建设，就抓住了惩治和预防腐败体系建设的根本”，从而把制度建设作为新时期反腐倡廉新战略提了出来。

    ——在党风廉政建设策略上，逐步实现从抓住热点、集中整治，到统筹推进、重点突破、长效治理转变。上世纪七十年代末至九十年代初，我们党把解决党员群众反映强烈的突出问题作为端正党风政风的重点，实行集中整顿、专项清理、分期分批进行。党的十四大在总结历史经验的基础上指出，反腐败要妥善处理好纠正与防范、阶段性与连续性的关系，特别要建立有效防范以权谋私和行业不正之风的约束机制，坚决而持久地搞好党风和廉政建设。党的十六大以来，我们党先后出台惩防体系建设《实施纲要》和《工作规划》，在抓好重点对象、重点工作，突出重点领域、重点环节的同时，对反腐倡廉建设进行统筹谋划、系统安排，反腐倡廉策略更加成熟，党风廉政建设效果不断提高。

    ——在反腐倡廉领导体制和工作机制上，逐步实现从党委抓、全党抓，到坚持在党的领导下，协调党内外力量、推进国际合作转变。党的十三大指出，“全党抓党风是党风建设的关键”。此后，各级党委切实加强对党风廉政建设的领导，逐步建立健全党风廉政建设责任制，并实行了纪检机关和监察部门合署办公的体制。党的十五大明确提出，反腐败要坚持党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与，至此反腐败领导体制和工作机制基本成熟。十六大以来，我国适时加入联合国反腐败公约，积极签订双边司法协助条约，及时成立国家预防腐败局，大力推进各级执纪执法机关和有关部门在反腐倡廉方面的协作配合，充分发挥党员群众、网络媒体的积极作用，反腐倡廉工作展现了新的活力。

    二、现阶段反腐倡廉面临的突出矛盾和问题

    现阶段的党风廉政建设，是在我国尚处于社会主义初级阶段，社会转型和体制转轨仍在逐步推进的宏大背景下展开的。经济制度、政治体制和思想文化的二元结构较为明显，宏观制度和文化环境存在一些不利于反腐倡廉建设甚至诱发腐败问题的因素。

    一是社会主义市场经济体制还不够完善。市场化改革还不够到位，政府和市场的关系尚未彻底厘清，权力行使的边界还不够明确，政府对微观经济活动管得过多、权力随意干预市场活动的现象时有发生。特别是政经一体、官商勾结、权力寻租等问题在一定范围内较为突出，不仅在一定程度上扭曲了市场交易活动,破坏了市场经济秩序，而且业已成为腐败滋生发展的重要表征和因素。

    二是社会主义政治体制改革还有待深化。特别是权力过分集中的问题还没完全解决好，一些地方和部门，党政不分甚至以党代政、权力过于集中有被强化的倾向，特别是在加强党的领导的口号下，小平同志80年代指出过的“不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板”的现象仍然存在，权力过分集中引发的严重决策失误、权力失控和行为失范等问题时有发生。

    三是社会思想文化建设需要进一步加强。当前，封建传统文化和现代西方文化中的一些糟粕在一些干部群众中仍有“市场”，特别是一些人官本位、家长制、结党营私、升官发财等思想严重，个人主义、拜金主义现象屡见不鲜，人治传统仍未彻底摒弃，法治文化还有待弘扬，一些地方办事潜规则盛行，依法行政、依法办事的环境亟需改善。

    特别需要关注的是，目前我们对市场经济条件下反腐倡廉建设规律的认识还有待深化，党风廉政建设的经验还不够丰富，反腐倡廉工作本身还存在不少薄弱环节。尤其是反腐倡廉教育还不够扎实，一些地方和部门思想工作脱离实际，教育机制不健全，教育责任不落实，教育和管理相脱节，一些小问题往往发展成为大问题。反腐倡廉制度建设还不够有效，一些基础、核心的反腐倡廉制度还没有出台，制度设计中原则要求多、刚性约束少，实体和程序不够配套，制度规定之间衔接得不够紧密，制度不落实等问题比较突出。权力制约和监督还不够得力，信息不对称、权力不对称等问题还没解决好，对“一把手”监督仍是个难题，专门机关监督作用还没有充分发挥，民主监督氛围还不够浓厚。违纪违法案件查办还不够有力，一些执纪执法机关实行选择办案，及时查处和突破案件的能力有待增强，腐败“黑数”依然较大。

    三、破解当前反腐倡廉建设难题的总体思路和主要措施

    在当代中国，“反腐败斗争形势依然严峻，任务依然繁重。”我们应充分运用党在长期发展过程中特别是改革开放以来形成的反腐倡廉科学理论成果，以更广阔的视野、更开阔的思路、更扎实的举措，与时俱进地加强和改进反腐倡廉建设，努力取得新的更大成效，巩固党和国家政权建设基础，为在新的起点上推进经济社会又好又快发展提供重要保障。

    ——在反腐倡廉建设布局的宏观把握上，坚持把反腐倡廉工作作为推进科学发展的重大任务，贯穿于改革发展全过程，体现到党和国家建设各个方面，特别要立足加快全面推进党和国家体制制度转型和创新，以理顺权力和市场关系、发挥市场配置资源的基础性作用为重点深化经济体制改革，以发展社会主义民主、解决权力过于集中问题为重点推进政治体制改革，以民本、崇法、尚廉、勤俭、诚信等为重要内容发展社会主义先进文化，努力破除经济、政治、文化发展二元结构，解决反腐倡廉的深层次问题。

    ——在反腐倡廉战略方针上，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，不断加大从源头上防治腐败的工作力度。坚持加强制度建设不放松，以深化制度建设和创新为突破口，切实依靠制度建设打赢新时期反腐倡廉建设攻坚战。

    ——在反腐倡廉原则方法上，围绕推进党和国家中心工作，坚持从社会关注、群众反映强烈的突出问题抓起，坚持立足当前、着眼长远，坚持整体规划、系统治理，实行自律与他律并举，勤政与廉政并重，激励与约束并用，既严肃查办大案要案又切实解决群众身边的腐败问题，既运用传统有效方法又利用现代科技手段治理腐败，既强化党的领导、专门机关职能又注重发挥党员群众、新闻媒体的监督作用，既考虑党情国情又学习借鉴世界各国反腐倡廉先进做法、广泛开展反腐败国际合作，不断增强反腐倡廉的整体效能。

    ——在反腐倡廉价值取向上，树立惩治腐败是成绩、预防腐败更是成绩，查清问题是成绩、澄清是非也是成绩的理念，坚持惩治腐败与保护权利并重，实体与程序并重，查处腐败分子与教育关心党员干部并重，纯洁党的肌体、巩固党的执政地位与回应社会关切、维护群众合法权益并重，不断提高反腐倡廉建设的综合效果和社会认同度。

    “十二五”时期，应在坚持科学的反腐倡廉理念思路和战略方法、正确把握和运用反腐倡廉规律的基础上，着重围绕解决反腐倡廉工作存在的突出问题，坚持以规范权力运行为目标，以建立健全科学有效的反腐倡廉机制制度为核心，以发展党内外民主、提高权力运行透明度、落实反腐倡廉责任为突破，以运用现代信息技术为支撑，以推进惩治和预防腐败体系不断健全和有效运行为重点，与时俱进地加强和改进反腐倡廉建设，特别要做到五个更加注重：

    一是围绕增强惩治的威慑力，更加注重惩戒机制建设。抓好惩治不仅能为有效防范腐败提供重要条件，而且能使改革发展“政策更加明朗，更能获得人心”，应旗帜鲜明地惩治腐败，防止和克服削弱惩治的倾向。“惩治腐败……处理不能迟”，要增强快速反应能力，及时发现、揭露和查处违纪违法案件，充分发挥惩处的威慑作用。加强对发案规律的研究，建立健全腐败易发多发领域调查分析制度，推进金融、证券、房产实名制，研究加强现金交易限制和大额资金流动监管，建立健全反腐倡廉信息共享和腐败预警机制，增强发现案件的及时性；健全网络举报和受理机制，改进举报人、证人保护和奖励办法，依靠群众增强办案能力；强化组织协调、检查督办和区域协作、国际合作，完善监督制约机制，严格案件查办工作责任，确保有案必查、有案查好。

    二是围绕实施制度反腐战略，更加注重增强反腐倡廉制度的约束力。廉政建设，“还是要靠法制，搞法制靠得住些”。当前，应把提高制度设计质量作为制度建设的首要课题，以规范公共权力运行为核心，以注重效果为导向，以内容科学、程序严密、配套完备、有效管用为目标，认真做好反腐倡廉制度的清理、编纂和完善工作，进一步消除矛盾和冲突，明确规范内涵、违规后果和查处办法，增强制度的操作性和刚性；研究制定公职人员财产申报、社会信用管理等基础性制度，审查和评估重点领域制度的严密性、廉洁性，有效堵住制度漏洞。坚持把提高制度执行力作为制度建设的当务之急，健全抓制度执行的责任机制，加强制度教育，强化监督检查，确保反腐倡廉制度成为党员干部的行为准则。

    三是围绕保证权力在规范化轨道上运行，更加注重发挥民主监督的重要作用。“权力过于集中而又得不到有效监督，是各种腐败现象产生、蔓延的重要原因。”应围绕决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，逐步优化党和国家权力结构，创新监督体制机制，努力解决权力结构不平衡、信息不对称、监督不得力问题。特别要健全和落实民主集中制各项具体规定，探索民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的有效形式，促进权力正确行使。着重发挥党代会、全委会的监督作用，严格常委会决策议事规则和程序，实施重大决策报告、纠偏纠错和责任追究机制，强化主要负责人在领导班子中的监督作用。“没有公开性而谈民主制是很可笑的。”要围绕落实党员群众的知情权、参与权、选举权和监督权，深化党务、政务、村务和厂务等公开工作，完善监督措施，做到以公开促公正，以民主促廉洁。发挥新闻媒体特别是网络的积极监督作用，加大对证人、举报人的保护力度，畅通信访举报渠道，激发民主监督活力。完善监督领导体制，研究在省以下加强以垂管为主的纵向领导，探索推进同级专门监督机关的力量整合，在积极解决权力不对称问题的同时，为发挥民主监督作用提供体制支撑。

    四是围绕强化自律内在功效，更加注重提高反腐倡廉教育的针对性和有效性。“一个干部或党员蜕化变质，往往是从思想上的蜕化变质开始的。”应围绕筑牢党员干部拒腐防变思想道德防线，建立健全教育责任制，明确各级领导干部的教育责任，落实严格教育要求，真正把反腐倡廉教育贯穿于党员干部培养、选拔、管理和使用全过程；根据党员干部的思想实际，定期开展党性分析，适时进行谈心谈话，不断提高教育的针对性和有效性；建立教育预警机制，针对苗头性、倾向性问题，及时加以教育提醒，督促整改到位，努力把问题解决在萌芽状态；创新教育手段，推进廉政文化建设，积极利用新兴传播手段特别是网络等开展宣传教育，牢牢把握网络舆论主导权，营造崇廉尚洁社会氛围；在整合教育力量的基础上，明确有关方面在反腐倡廉宣传教育中的职能定位和任务分工，节约教育资源，提高教育效果。

    五是围绕维护群众的切身利益，更加注重构建纠风工作的长效机制。坚持把防治损害群众利益的不正之风摆在反腐倡廉建设的重要地位，实行纠建并举，既立足当前、狠抓专项治理，更着眼长远、建立健全长效机制，让人民群众切身感受到党风廉政建设成效。建立完善利益协调整合、意见表达反馈机制，健全关系群众切身利益的政策法规制定程序，使所出台的政策法规充分反映不同群体的利益要求；完善舆情监测机制，加强信息综合分析，对损害群众利益的问题做到早发现、早解决，防止个别问题发展成为普遍现象；进一步完善专项整治、工作督查和民主监督等制度，畅通群众诉求渠道，健全矛盾调处机制，及时解决群众反映的问题，防止问题叠加、矛盾激化；完善党政领导干部问责配套制度，对解决群众反映问题失职渎职、造成严重后果的，依纪依法追究有关人员的责任。（作者 解畅系江苏省纪委副书记、省监察厅厅长）