赤峰市长徐国元6年间涉嫌狂敛钱财约3200万元，平均日进贿金1.5万元，其中重要原因是谁也监督不了他。他在一些项目建设上都是“先拍板后走程序”，有的仅在餐桌上开个所谓“市长办公会”，连个会议记录都没有。“一把手”“一支笔”，乃肇祸之基。又比如中国石油化工股份有限公司董事长陈同海，“一把手”一手遮天，受贿高达1.9579亿余元，令人惊诧。武安县教育局长在免职当夜调动上百名农村教师进城，实现权力的“最后狂奔”，怪事更是咄咄。

    英国阿克顿勋爵说过：“绝对的权力导致绝对的腐败”。这已成为全世界人公认的定理。权力不受监督，必然导致权力的滥用，以权谋私。目前体制下，许多“一把手”拥有这种“绝对的权力”。一个人集中了很大的权力，又没有切实有效的监督，就给违法乱纪、权力寻租提供了土壤和条件。这些年来，“一把手”频频出问题就证明了这一点。比如，2008年全国查处的县处级以上“一把手”900多人，占同期处分的县以上干部的38.6%。浙江省检察机关在全省殡葬行业立案查处的贪污犯罪的16人中，其中“一把手”达10人之多。杭州市的落马村官中有七成是村的“一把手”。近读《中国县域经济报》题为《百名落马县委书记剖析》文章，更是令人惊骇不已。

    说到这里，有人会发出疑问：我国不是有很多制度法规及各种监督吗？怎么会有那么多“一把手”出大问题呢？问题的要害在于，现行的制度法规及监督能管住多数觉悟高、自律性强的人，但是，对极少数权力大，贪欲极强的人，就很难起到作用了。那是由于我国目前党政部门还是万能型的，“一把手”处于核心地位，其权力空间大得无边，可以凌驾于制度之上。而且由于现行体制的弊端，导致“一把手”在腐败问题上比其他领导干部机会更多，成本更低。尽管建立了一些权力制约和监督的制度和机制，但在“一把手”强大的权力意志下，各种制度和监督难以发挥最有效的作用。在实际权力的运行中，一方面有表面上的制度逻辑，另一方面是实际上的权力至上逻辑。制度在一些权力垄断者那里不过是超越其上、用来规范其他人的“明规则”，而实际权力运行遵循的是“潜规则”。有的党政部门通行的“大会研究小事，小会研究大事，会外决策要事”，便是其真实写照。各种法规和监督对那些自律性差的主要领导干部起不到有效制约作用，因此常常发生“上级监督太远，同级监督太软，舆论监督太空，纪检监督太晚”的状况。江西省原副省长胡长清说过一句很透底的话，各种法规监督对他来说乃是：“牛栏关猫，畅通无阻”；北京明星区长周良洛也说：“权力这么大，自由度这么大，种下了祸根”；“河北第一秘”李真落马后与记者有过这样一段对话：“我做秘书时，虽说有人管，但没有人监督。”上述事实说明，权力过于集中，而又得不到有效监督，是腐败产生蔓延的重要原因。在个人高度集权的情况下，不管颁布多少条例、准则、守则，不管规定得多么细致，具体、详尽，也可能会变成一纸空文。近年发生的一些腐败大案要案，那里的规章制度也很完善，程序设计也很严格，操作流程也完全合法，但是它约束不住主要当权者，乃至发生有的单位、部门“一把手”落马前仆后继。这些年贪腐案件涉及“一把手”的越来越多，数额也越来越大，比如买官卖官、秘书落马、“官二代”、“身边人”频出问题，都跟“一把手”高度集权紧密相联。腐败高发根子在于决策体制有缺陷。因此，不仅需要建立完善的制度，更要建立能够有效发挥作用的机制、法规。有效制度的运作原理并不复杂，那就是不相信任何人的高尚、自觉，把决策的权力分散到尽可能多的人手里。不仅限制“一把手”集权，少数人集权也不妥。下大力气解决监督不力、不到位问题，把监督制约权力的制度建设摆在更加突出的位置上。

    中国是一个集权专制传统深厚的国家，“朕即国家”、“我就是政府”根深蒂固，人治机制和人治传统在政治舞台上阴魂不散。因此，政治体制改革就要从制度上动大手术，设计出把权力与利益分离开来的机制，制衡“一把手”和主要领导干部的权力，努力探索在执政党的统一领导下实现各种权力之间的相互制衡，推出对“一把手”有效监督的具体制度办法、措施和途径，增强监督的灵敏性和实效性。

    党的十七届四中全会《决定》对“积极发展党内民主”有一系列新论断，诸如“完善党内民主决策机制”，“健全权力运行制约和监督机制”，“保障党员民主权利”，“防止个人或少数人说了算”，以及反复强调的“制度创新”等等，为今后推进党内民主和深化政治体制改革指明了方向。贯彻落实《决定》中的这一精神，就应当有成文配套的具体措施办法，其中破除现行的“一把手”体制是关键。笔者认为，当前有效的措施和办法应有四条，而且缺一不可：1、各级党委常委会严格实行集体领导制度，绝不能由一个人说了算，“一把手”只有一票的权力。这个问题已讲过多年了，但是执行的很不力，要靠下面的三条配套措施予以保障。2、落实和完善党代表大会代表任期制。党代会代表参与重大决策和重要干部的推荐评议。关系全局性的重大问题，党代会代表可以参与投票决策。大力激发党代会代表参与党内事务的积极性和主动性，充分发挥党代会代表的作用，避免以往的党代会代表“五年一次会，会期三两天，会后散一边，代表证成了荣誉证”现象。3、实现票决制。重大决策及任用重要干部要由全委会或党代会代表无记名票决，彻底摒弃举手，鼓掌式的“一致通过”。4、彻底改变任用干部初始提名制。吏治是政事根本，为克服选人用人上的不正之风及杜绝买官卖官弊端，应建立健全选拔任用干部的提名办法，由“一把手”或少数人初始提名办法是不可行的。应当首先在党员和党代会代表推荐的基础上，经组织部门考察，再与上级组织推荐相结合，要公开透明选拔，还要在全委会内实行差额选举。

    以上四条考虑的中心意思是分权制衡，主要是分散和弱化“一把手”和主要领导干部手中的部分权力。如此方能将四中全会《决定》的“党内民主决策机制”落到实处。历史和现实都告诉我们，重大事项参与决策的人越多，越有利于减少腐败和决策失误。比如，提拔和晋升官员的权力不是由“一把手”决定，而是由几十名，几百名党委会成员、党代会代表票决，花钱买官的路子就会被堵死，买官卖官的机率就几近于零。“贿随权集”，权力过于集中，贿必跟随。我国的人民民主和党内民主制度决定，权力不应属于个人或少数人，而应属于集体，属于多数人。因此，必须按照四中全会《决定》的要求，建立“党内民主决策机制”，让党内更多的人参与决策。参与的人越多，越能体现党意民意，越能有效预防腐败和重大决策失误。这才是治本之策。

    有人可能担心，分权制衡会导致低效率。其实制度化了的分权制衡是高效率的保障。效率的死敌是专制的一言堂、高浪费，或者无休止的扯皮“大民主”。一个人拍脑袋决策看似快，但可能后患无穷。

    需要申明的是，本文的主旨不只是针对“一把手”集权现象，而是指向所有的个人集权专断。比如近年发生的腐败大案要案中，也有许多不是出自“一把手”，比如，重庆国美一中层干部，居然一人“独中”200个大奖，“疯狂领奖”总计近80万元，原因在于他一手握着奖劵的发放权，另一手握着领奖的审核权。因此，在权力的具体运行中，也要做到分权制衡，规范重要领域权力运行制度，防止一个人乾纲独断，一言九鼎。通常一个政府部门的职能分作人、财、物、事四种权力，应当规定：管事的不能管财，管人的不能管事，管财的不能管人，管物的不能管事，各司其职，不得逾越。海南省三亚市政府规定：“一把手不得直接分管工程项目和财务，不准直接干预和具体办理办公用品购置、汽车修理等业务”等等，也能起到限制“一把手”权力的作用，这当属于管用的治标之策。但如果“一把手”靠其影响幕后操纵运作，那就不好说了。

    四中全会《决定》指出，“坚持用制度管权、管事、管人”，最大限度减少体制障碍和漏洞，完善防治腐败体制机制”。贯彻落实《决定》的这一精神，本着《决定》提出的“创新思维”和“制度创新”要求，就应在分权制衡上着力探索办法手段，特别是对党政“一把手”和主要领导干部的权力予以适当分解、限制，突破目前的“一把手”体制，让广大党员、党代会代表、全委会成员都分别增加一些实实在在的民主权利。要设计出一套科学管用、可行的具体制度，尽量减少制度的弹性、伸缩性和自由裁量的空间，建立起严密、闭合的制度体系，防止个人或少数人滥用权力。夫如是，才能将《决定》的“建立民主决策机制”落到实处，真正发展党内民主，进而带动人民民主。（作者：隋喜文 系市委讲师团原团长）