建立和完善巡视制度，是党的十六大做出的一项重大决策，是在新的历史时期加强党内监督的一项重要制度创新。我结合自己在巡视工作实践中的学习与体会，对我党巡视工作发展的历史进行简要回顾与思考。

    建国前我党巡视工作的历史回顾

    我们党历来对巡视工作十分重视，自1921年7月中国共产党成立至1949年10月中华人民共和国成立，巡视工作的发展经历了以下几个阶段：

    （一）大革命时期党的巡视工作

    1921年7月中国共产党成立以后，随着党组织在全国各个大中城市的陆续建立，党员队伍不断壮大。为加强对各地党组织的领导，密切各级党组织之间的联系，党中央开始实行特派员巡行指导工作的措施。

    1922年7月，中国共产党第二次代表大会在上海召开，大会明确规定：“中央执行委员会得随时派员到各处召集各种形式的临时会议，此项会议应以中央特派员为主席”。1923年6月中国共产党第三次代表大会，会议将中央向各地派遣特派员的决定以文件的形式规定下来，《中国共产党中央执行委员会组织法》规定：中央执行委员会“选举五人组织中央局。其余四人分派各地，赞助该地方委员会一同工作，每星期将所在地情形报告中央局一次”。

    1925年10月，中共中央执行委员会在北京召开，为加强对各地党组织的领导，又通过了“增加中央特派巡行的指导员”的决定。

    这一时期党中央实行的派遣特派员到各级党组织指导工作的措施，促进了我党队伍的壮大，加强了各级党组织的建设。巡视特派员的工作主要是上传下达，将党中央的指示传达到各级党组织，同时又将各级党组织的情形向党中央汇报，因此巡视任务相对比较单一。

    （二）土地革命战争时期党的巡视工作

    由于陈独秀的右倾机会主义错误和国民党右派背叛革命，1927年4月蒋介石在上海发动“四·一二”反革命政变，7月汪精卫在武汉发动了“七·一五”反革命政变，对革命志士和中国共产党人展开了疯狂的大屠杀，最终导致大革命失败。中国共产党的各级组织被打散，大批党员群众被屠杀和迫害，全国党员人数由原来的数万人锐减为不足1万人。

    在中国共产党和中国革命生死存亡的转折关头，中共中央召开了“八七”会议，强调派出巡视员到各级党组织指导工作，帮助各地恢复和整顿党组织。1927年11月，中共中央在上海召开政治局会议，会议决定“应当开始建立各级党部的巡视指导制度”，随后党中央向各级党部直至各支部小组派出了巡视员。1928年5月，中央又发出了“关于在白色恐怖下党组织的整顿、发展和秘密工作”的通告，指出：为“加强对各地的实际指导”，省委委员应轮流到所属县区党支部巡视工作，对于如广东、湖南等党员数量较多的省份，应有五六名巡视人员，其他省份也应有两个或两个以上巡视人员。为使巡视工作能确实有效地执行，1928年10月，党中央对各级党部的巡视员的人数、人选的决定，巡视员的条件、职责，巡视的时间、任务等都作了具体明确的规定。1930年9月召开的六届三中全会根据共产国际提出的关于改善和加强党的组织的指示，明确指出“为彻底的实际的执行这一任务，各级巡视工作更成为极端重要”，因此“中央对于地方，省委对于支部，经过巡视工作必须有实际的直接的了解和指导”。在巡视工作过程中，出现了只注重听汇报、走过场，不注重实际调查等不良工作形式。1931年5月，党中央专门制定了指导巡视工作的规范性文件《中央巡视条例》。这是我党最早的巡视条例，强调“必须建立完全的巡视制度”，改善巡视方法，“要根本废除过去走马看花不切实际的空批评，必须坚决站在巩固地方党部，团结干部，创造下层的中心产业支部的帮助工作观点上，以便各省和中央的领导有活泼的联系。”1932年1月，党中央在给湘鄂西党中央分局和省委的指示信中，进一步认为对共青团组织，也应建立经常的巡视制度。

    在这一阶段，我党的巡视工作走向了制度化，明确要求建立各级党组织巡视指导制度，并制定了巡视条例，规定了巡视员应具备的条件、职责，以及巡视的时间、任务，纠正了巡视工作中的缺点和不足。这个时期的巡视工作，很大程度上是应对当时革命形势的需要，加强对基层党组织的领导与工作指导，从而促进我党的壮大和革命力量的发展。

    （三）抗日战争和解放战争时期党的巡视工作

    抗日战争爆发以后，为更有效地领导抗日斗争，我党继续加强巡视工作，并将这种方式广泛运用于各个领域。在党建领域，为进一步加强党支部的作用，1940年10月17日，中央宣传部做出了关于各抗日根据地党支部教育的指示，对普通党员的训练“可以采用通行的巡回教育与流动训练班的方式”。在部队训练方面，同样也重视发挥巡视工作的作用，1939年6月，中央军委、总政治部发出指示认为：巩固新部队的重要方式可以是“由指定单位选派一定数量具有适当能力与工作经验之干部，指定得力人负责以考察团、巡视团等名义分别派往指定地区之部队中帮助工作”。在宣传工作领域，针对宣传部门的上下级关系不密切、工作系统还未建立起来等问题，中央宣传部决定“今后，下级宣传部必须利用各种可能向上级宣传部定期的报告各方面的工作，”与此同时“上级宣传部也必须及时地提出一般和具体的指示，在环境许可的情形下，上级宣传部采取直接巡视与考察的制度”指导下级宣传部工作。为巩固抗日根据地，扩大抗日民族统一战线，最广泛发动各个阶级、阶层进行抗日斗争，我党决定在各根据地实行地主减租减息、农民交租交息的政策，但各根据地对于这一政策的执行并不一致，有些根据地尚未认真、彻底地实行。为改变这种局面，中共中央于1942年1月28日发出了《中共中央关于抗日根据地土地政策的决定》中明确指出，各根据地并未普遍实行这一政策的原因“不是地主抗不实行，就是党与政府的工作人员采取漠不关心与官僚主义的态度”，基于这些不利因素，中央指出“各根据地内党和政府的工作人员必须对自己的工作加以严格地检查，派员下乡、分途巡视各地实行的程度，加以周密地调查研究，全面总结各地经验，发扬正确实行的例子”，以利于土地政策的正常实行。在军事斗争领域，我党也积极运用巡视方式开展工作，如在皖南事变以后，针对国民党反动派的消极抗日、积极反共，并多次制造摩擦事件，为能在敌人的进攻下顺利地进行斗争，坚持正确的军事方针，1939年5月我党提出正确的工作方式之一应是“党与政府民众团体的指导机关力求短小精干，在游击队的掩护下领导与巡视下层工作”。

    以上可见，在这一时期，我党已在广泛领域以巡视方式开展工作，发挥了巡视工作的作用，促进了抗日战争和解放战争取得伟大胜利。

    新时期党的巡视制度的发展与完善

    党的十三届四中全会以后，随着改革开放的不断深入和党的建设不断推进，党中央提出开展巡视工作，并对新时期如何开展巡视进行了初步探索。党的十六大以后，中央颁布实施了党内监督条例，把巡视制度正式确立为党内监督的一项重要制度；中央和各省（区、市）先后组建巡视机构，全面推开巡视工作。党的十七大把巡视制度正式写进党章，从而把这项工作以党内根本大法的形式确定下来。新时期巡视工作发展很快，根据我个人的体会，这个时期的巡视工作可以概括为三个阶段：“一是试点与探索、二是建立与规范、三是发展与完善。”

    第一阶段是1990年至2002年：试点与探索。1990年3月，党的十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众的联系的决定》中提出，中央和各省、自治区、直辖市党委，可根据需要向各级、各部门派出巡视小组，授以必要的权力，对有关问题进行监督检查，直接向中央和省、区、市党委报告情况。为此，中央纪委结合十三届六中全会精神的要求，对巡视工作的开展做了大量调查研究。从1996年到1998年，中央纪委就先后派出了七批巡视组进行试点，对18个省和中央国家机关进行了巡视，收效很大。1999年，中央组织了“三讲”教育专项巡视组到各地区部门进行巡视，取得了明显效果。2001年，中央纪委、中央组部联合派出了三批巡视组，对八个省、区进行了巡视，掌握了大量真实情况，积累了一些宝贵经验。

    第二阶段是2003年至2007年：建立与规范。2002年，党的十六大明确提出建立和完善巡视制度，这是我们党加强和改进党内监督、促进党的建设做出的一项重大决策。2003年，《中国共产党党内监督条例（试行）》对开展巡视监督做出了明确规定。同时，中央批准设立巡视工作办公室，作为中央纪委、中央组织部巡视工作联席会议的日常办事机构。2003年5月，中央纪委、中央组织部组建了五个地方巡视组，主要任务是对31个省（区、市）和新疆生产建设兵团开展巡视。根据形势发展和任务要求，2004年3月，组建了金融巡视组，下设两个小组，主要负责对中央管理的银行和其他金融机构进行巡视。2006年3月和2007年3月，又先后组建了三个企业巡视组，主要负责对国有重要骨干企业进行巡视。2007 年6月，又组建了两个中央国家机关巡视组，对部分中央国家机关开展巡视试点。此外，在2004年，按照中央的部署和要求，全国31个省、区、市和新疆生产建设兵团党委共组建了121个巡视组，并成立了巡视工作领导小组或联席会议，设立了巡视办。另外，最高人民检察院、教育部、海关总署、国家税务总局等中央国家机关，先后在系统内部探索开展巡视工作。十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》和2005年中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，对进一步完善巡视制度、加强巡视工作都提出了明确要求，巡视制度初步得到规范。

    第三阶段是2007年党的十七大至今：发展与完善。2007年，党的十七大通过《中国共产党章程（修正案）》，首次把巡视工作作为一项重要制度写入了党章，党的十七大还进一步提出，要切实改进党的作风，加强反腐倡廉建设，完善巡视制度。为切实加强巡视力量，2008年，中央又批复同意增设5个巡视组，加上原来已经批准的5个巡视组，中央共有10个组，其中6个组负责地方巡视，4个组负责企业金融巡视。在党中央的高度重视和正确领导下，进一步建立健全巡视机构，调整充实人员力量，为巡视工作顺利开展提供了坚强的组织保障。2009年7月，中央颁布《中国共产党巡视工作条例（试行）》，标志着巡视制度进入发展的新时期、新阶段。2009年12月，中央巡视工作领导小组成立，进一步完善了巡视领导体制，为巡视工作的深入发展提供了坚强有力的政治保证和组织保证。2010年，中央围绕《巡视工作条例》先后出台《中央巡视工作领导小组工作规则》、《中央巡视工作领导小组办公室工作规则》、《中央巡视组工作规则（试行）》以及《关于被巡视地区、单位配合中央巡视组开展巡视工作的暂行规定》四个法规文件，进一步对巡视工作予以规范。从此，巡视工作走向了制度化、规范化、科学化的轨道。

    新时期党的巡视工作的重大意义

    通过这些年的巡视工作实践，我深切感受到，建立和完善巡视制度，是我们党坚持与时俱进、开拓创新的重要体现，是新形势下推进党的建设新的伟大工程，强化党内监督，改进党的作风的重大举措，具有重要的现实意义和深远影响。

    一是从权力监督的角度看，巡视工作是加强对权力监督制约的重要措施。要切实加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，建立起对权力制约和监督机制，保证把人民赋予的权力真正用来为人民服务。加强党内监督，就是依照党章和党内其他规章制度在组织内部开展的有序的监督检查活动，其实质是从人民的根本利益出发，按照从严治党的要求，进行自我约束和自我完善，这是我们党立于不败之地的重要保证。针对当前实际和党内外普遍关心的热点问题，对党员干部特别是领导干部的监督是党内监督的重中之重，这是关系党的建设和国家政权建设的一个重大问题，是改革开放和建立社会主义市场经济条件下一项重大而紧迫的任务。党中央非常重视加强党内监督特别是对领导干部的监督，在新形势下，建立巡视制度就是完善党内监督机制、加强党内监督的重大举措之一。派巡视组的做法，解决了管得着、看不见的问题。巡视工作做好了，能进一步发扬民主，广泛听取意见和建议，有利于从制度上强化党内监督，促进党员领导干部廉洁自律，依法执政。同时，可以将一些不正之风和腐败问题解决在萌芽状态，减少腐败现象的滋生温床。因此，建立和完善巡视制度，是加强对权力制约和监督的重要措施，也是构建惩治和预防腐败体系的重要内容。

    二是从制度创新来讲，巡视工作是完善党内监督制度的重要创新。党的十六大报告明确提出，“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度。”可以说，新时期加强党内监督，发扬党内民主，已经成为一种共识。巡视制度是近年来党中央为了加强党内监督而做出的一项重要决策。通过几年的试点和摸索经验，2003年，党中央决定由中央纪委、中央组织部成立专门机构，组建专职巡视队伍，这标志着巡视制度正式成为新时期加强党的建设、加强党内监督的一项重要制度，这对加强源头治理和完善惩治、预防腐败的科学体系，无疑具有重要的现实意义。另外，从近几年揭露的腐败案件来看，被查处的领导干部违纪违法金额越来越大，特别是一些省部级领导干部违纪违法案件，如陈良宇、成克杰、侯伍杰、李嘉廷、刘方仁等，在社会上产生了很大的影响和震动。如何加大对领导干部的监督力度，强化监督措施，改进监督方法，党中央采取了一系列措施加以解决。建立和完善巡视制度，是新形势下加强党内监督的重要创新，也是进一步推进党风廉政建设和反腐败工作的必然要求。

    三是从作风建设来看，巡视工作是加强和改进党的作风建设的迫切需要。党的作风是党的形象、是党的生命，关系党的生死存亡，关系国家的前途命运。党的各级领导干部能否正确行使人民赋予的权力，对每一个党员领导干部都是极大的考验。如果滥用权力，必然损害党的形象，影响党的执政地位。巡视工作，采取自上而下的方式对下级领导班子及其成员执行党的路线方针政策、廉洁自律等情况进行深入了解，对发现被巡视地区领导干部滥用权力、脱离群众、腐败严重的问题及时向上级报告，对发现有损党的形象的苗头性问题，及时指出并予以纠正。实践证明，这对促进领导干部转变作风、廉政勤政、保证中央政令畅通，以及确保领导干部始终把人民赋予的权力用来为人民谋利益等方面，起到了积极的作用。从我们开展巡视工作的实践看，巡视制度得到了广大干部群众的支持与欢迎，成效也比较明显。

    如何进一步做好巡视工作，责任十分重大，必须坚决贯彻中央关于巡视工作的要求和部署，不断开拓创新，完善制度，健全机制，理顺关系，使巡视工作在加强党内监督、改进党的作风、严明党的纪律等方面发挥新的更大的作用。（中央巡视组原副组长 吴振钧）