行政绩效评估与行政监督
行政绩效评估是行政监督的重要内容。绩效评估强化行政监督的控制机制、导向机制、信息机制和惩治机制。当前，应把绩效评估理念、评估技术和评估结果应用于行政监督，实现评估指标与评估规范、绩效评估与绩效管理、评估结果与监督效力及评估监督与监督评估的统一，从而建立一个绩效型行政监督模式。
一、行政监督的历史与现状
行政监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分。一个有效的行政监督体系是提升政府管理能力和从源头治理腐败的基础，是科学发展和社会和谐的重要保障。建国以来，我国行政监督体系经历了一个曲折的发展过程。改革开放以后，我国逐步恢复和加强行政监督工作。中央政府于1986年恢复监察部设置，各级地方政府也相继设置了专司行政监督职能的监察机关，配备了专门从事监督工作的人员，同时制定了一系列有关行政监督的法律法规。行政监督工作日益走上正轨，形成了一个相对完善的行政监督体系。纵观改革开放以来我国行政监督模式的变迁，可以大致分成“执法型——效能型——绩效型”的行政监督模式。
执法型行政监督模式始于20世纪80年代中期。执法型监督模式把行政监督作为政府管理工作的配合机制，注重从事后对政府管理工作进行监督。工作重点是监督检查政府部门及其工作人员是否正确执行国家方针政策和法律法规，保证政令畅通。执法型行政监督模式适应了当时深化体制改革、整顿经济、凝聚人心的需要。但由于执法型监督模式重视程序的监督，似乎以特定的法律规范对监督对象开展执法检查就是行政监督了，在实际工作中难免流于形式主义。
效能型行政监督模式始于20世纪90年代初期。随着我国社会主义市场经济的深入发展，行政监督不再局限于执法监督，而是拓展为廉政监督和效能监督两个方面，即一是看行政组织和人员是否廉洁，二是看是否有效率。廉政监督重视对行政人员廉政行为的监督，要求行政人员廉洁奉公、正确执法；效能监督重视行政组织和人员的工作成绩，要求他们工作有效率，任务完成圆满。换言之，效能型监督模式不仅要求行政组织和人员“廉政”，而且要求他们“勤政”。专门监督机关的工作任务从为经济建设服务的单一目标转向为政府中心工作服务、为解决社会群众关心的热点问题服务等多向目标，努力增强行政服务意识，防止和克服官僚主义及各种不良作风，保证行政机关正确履行职责，提高行政效能。效能型行政监督模式不仅应用于行政部门，而且应用于国有企业。
绩效型行政监督模式正处于探索过程之中。绩效概念最早在工商企业中使用，代表效率、财务指标、内部激励结构等指标，反映企业的整体状况。绩效含有效率、效益、效能之意，是这些含义的统一体。
因此，绩效的内涵比效能的内涵更广，绩效型行政监督模式比效能型行政监督模式更具全面性和实践性。这种行政监督模式认为监督的核心问题是提高行政绩效，塑造一个绩效型政府。进入新世纪，各级政府从提高行政绩效入手，着力改变传统监督手段，推行电子政务；改变传统监督机制，深化行政审批制度改革，建设行政服务中心；改变传统监督任务，既要防止腐败又要积极提高绩效，既要纠偏权力行为又要主动创造社会和谐；改变监督理念，既对监督对象提出绩效要求，也对监督机关自身提出绩效要求，即监督也要讲绩效。绩效型监督模式是一种新的监督模式，其具体发展内容有待在实践中进一步研究和完善。
需要注意的是，执法型、效能型和绩效型行政监督模式并不是截然对立的，而是一个不断发展的连续过程。后面的模式并不是对前面模式的抛弃，而是一种包容和提升。三者是一个统一体，都在当前不同监督工作领域和过程中得到应用，发挥着监督作用。
纵观当前行政监督现状，行政监督工作存在着一些不容忽视的问题：一是在监督内容上，表面性监督多，实质性监督少，影响了行政监督的效力；二是在监督方式上，行政检查、行政视察多，行政问责、行政质询少，影响了行政监督的处置力；三是在监督时间上，短期性的、突击性的检查监督多，经常性的、跟踪性的监督少，缺乏过程监督和效果评价，影响了监督的长效性。这些问题由来已久，很难在短期内完全消除。但根据西方国家的政府重塑经验和我国近年来的行政改革成果，我们完全可以引入先进的行政理论，引入“绩效评估”的理念和技术，对具体的行政监督体系和运作机制加以改造，实现行政绩效评估与行政监督的互动，实现行政监督创新。
二、行政绩效评估的监督意义
行政绩效评估是现代政府公共管理的实践前沿。以政府为对象的绩效评估始于20世纪50年代美国的绩效预算制度，兴起于20世纪70—80年代的“政府再造”运动。当时掀起的“政府再造”运动批评传统的政府行政理念和以官僚制为基础的行政模式，将绩效评估放在了首要位置，强调顾客取向和以结果为导向的政府管理。在美国政府改革的示范下，其他国家纷纷效仿，英国、澳大利亚等国家都引进并实施了行政绩效评估，并将其视为提高政府管理水平和执行力的一个治理工具。绩效评估的理念和方法传入我国后，对我国的行政改革产生了深刻的影响。政府绩效越来越受到政府部门和社会公众的重视，绩效评估日益成为我国政府管理变革的关键内容。绩效评估理念在对行政改革产生影响的同时，对行政监督工作也产生了深刻影响。
绩效评估强化了行政监督的控制机制。绩效评估结果可以作为职务任免奖惩、待遇升降的重要依据和上级部门决策的依据。以往的行政监督主要从事后来控制行政组织和人员的行政行为，侧重于事后控制。而若利用绩效评估手段，则专门监督机关可以全程监控行政组织和人员的行政行为，即一方面可以通过评估方案的设计，提前预警不正当行政行为的发生；另一方面可以通过监测行政组织和人员的行政绩效情况，分析绩效变化的数据，及时排查原因，从而达到预防腐败和保证绩效的目的。因此，绩效评估可以说是行政监督的一种新的控制机制，并且这样一种控制机制更具人性化和科学性。
绩效评估强化了行政监督的导向机制，可以为行政监督找准工作着力点提供政策参考。对于绩效低的行政组织和人员，专门监督机关可以组织谈心、座谈、审计等形式加强沟通，从而发现问题的真正症结所在；对于绩效高的行政组织和人员，专门监督机关可以总结他们的经验和方法并加以推广。可以说，绩效评估为行政监督提供了工作导向，让专门行政监督机关随时随地地了解行政组织和人员的廉政和勤政情况，从而为下一步调整工作重点和进行人力、财力等资源配置打下基础。
绩效评估强化了行政监督的信息机制。绩效评估本身是一种信息活动。一方面评估能够反映行政组织和人员的工作绩效；另一方面，评估是各种行政监督主体参与行政行为的一种方式，有助于社会公众和专门监督机关监督行政工作。传统行政监督的信息来源比较单一，比较重视专门监督机关内部的信息收集。而在绩效评估工作中，社会公众也参与进来，他们的建议和评分占据了相当份量。收集并分析社会公众的评估信息，有利于专门监督机关及时发现腐败苗头和“庸官”现象。
绩效评估强化了行政监督的惩治机制。以前的行政监督重视内部的行政权力处罚，如纪律处分和警告，而引入绩效评估后，行政监督与公共问责制相联系，对监督对象的惩治从内部规制转向外部规制，从而扩大了行政监督的惩治范围和惩治威力。社会公众成为实施行政监督惩治权的重要主体。实践证明，公共问责制一方面可以约束行政组织和人员的行政裁量权，按照“谁决策，谁负责”的原则，形成行政决策责任追究机制，另一方面可以形成有效的监督机制，对任何不合理的行政行为加以问责，从而提高行政监督的效力。
在当前，我们有必要把绩效评估纳入整个行政监督体系中来，使其成为行政监督体系的重要组成部分，以评估促进监督，以监督指导评估。
三、行政绩效评估的监督要求
近年来，在绩效评估理论的指导下，我国许多地方政府开展了不同形式的绩效评估实践。如山东省潍坊市、浙江省台州市和福建省漳州市等地方政府开展了以目标管理责任制为主要内容的绩效评估，其特点是分解组织目标并落实到各个工作岗位，以工作岗位为评估单元；山东省烟台市、河北省邯郸市和江苏省南京市等地方政府开展了以行业服务质量为主要内容的绩效评估，其特点是重视服务质量，以群众评议为评估方式；北京市海淀区、重庆市和江苏省苏州市开展以效能建设为主要内容的绩效评估，其特点是重视行政效率、效果和工作规范情况，以评估促绩效。还有其它一些地方政府也开展了各具特色的绩效评估活动，如江苏省纪委的“应用指标分析方法对反腐败实现程度的测评”，珠海市的“万人评政府”等。这些绩效评估创新有力地推动了行政监督的深入发展。但从总体上看，我国绩效评估无论是在理论上还是在实践上都仍显不成熟，处在初步发展阶段。从行政监督角度来看，主要问题有：一是绩效评估设计与行政监督的事前预警相脱节。一些地方政府仍然以定性考评为主，缺少定量指标，评估的可操作性差。并且重经济增长指标，如GDP增长率、地方财政增长率等，而对社会发展指标特别是环境发展指标、社会民生指标、公众满意度等重视不够，偏离了监督目的。二是绩效评估过程与行政监督的事中监控相脱节。一些地方政府的绩效评估对行政组织和人员的评价，往往是凭经验、凭印象、凭感情，缺乏数据支持和科学的数据分析，造成了评估的随意性和片面性。评估工作有时缺乏科学规划和论证，没有形成绩效评估的长效机制，导致绩效评估缺少工作连续性，行政监督效力低。三是绩效评估结果与行政监督的事后处理相脱节。一些地方政府受“官本位”思想的影响，只重评估流程的形式，不重结果的准确性。评估结果与官员奖惩特别是问责联系不紧密。一些地方评估主体只限于少数几个人，评估结果往往取决于领导个人的好恶，评估报告不公开，或择其利者公开、择其不利者不公开，从而导致绩效评估失去社会信任，行政监督缺少社会支持。
当前，为了克服绩效评估与行政监督之间的脱节问题，提高政府绩效，转变政府职能，在具体行政监督过程中，绩效评估应实现四个方面的统一：
一是评估指标与评估规范的统一。一方面，绩效评估工作过程必须具有严格的规范性。目前我国政府采用“德、能、勤、绩、廉”等传统的笼统指标很难全面准确地反映工作情况和整体绩效，应把个人和组织的绩效考核加以细化，形成一系列指标模块，根据具体工作赋予不同的加权系数。我们应当建立一个既能反映行政工作开展状况，又能把不确定因素、工作成效等内容加以量化的指标体系；既要考核已经表现出来的显绩，也要考核尚未表现的潜在绩效，从而达到行政监督效果。另一方面，评估应当建立在客观事实的基础上，根据明确的评估标准对评估对象的绩效信息进行对照评价，而不是在人与人之间、组织与组织之间进行对比，坚决避免掺入主观和感情色彩。要发挥人事部门的公务员考核、财政部门的预算编制、审计部门的管理审计、监察部门的效能监察及统计部门的信息报告的作用，构建一个形式与内容相统一的政府绩效评估体系。特别是对“一票否决制”、“末位淘汰制”等评估制度要慎用，谨防不公。
二是绩效评估与绩效管理的统一。绩效管理是一项基本的管理内容，评估是管理的一个环节，评估的目的是为了促进和改善管理，实现组织目标。绩效评估是手段，目的不仅要获得评估结果，更要把评估结果应用于政府工作，即不断改进工作方式、提高工作效率。评估是事前计划、事中管理、事后考评所形成的三位一体的系统。绩效评估只有融入到政府的绩效管理过程中，与政府的日常管理结合起来，才能成为一种有效的管理工具。因此，在实践中，不能为评估而评估。评估的过程和结果必须与政府整个绩效管理工作相结合，从政府全局和行政监督的整体工作部署来开展评估。为此，各级政府应从政府发展入手，把绩效评估纳入整个政府工作体系，形成绩效评估的长效机制。与此相适应，各级专门监督机关要全过程监督绩效评估工作，及时追查评估过程中的违规现象，及时纠正不合理的评估行为，及时解决评估纠纷和争议。同时，应重视绩效评估的反馈工作，既要关注短期内绩效结果的获得，也要关注绩效结果的长期应用；既要监督特定的绩效评估工作，也要监督绩效评估工作的长期开展情况。
三是评估结果与监督效力的统一。评估不是“整人”，而是“树人”。从惩罚的角度来看，主要是问责。从行政监督角度来说，评估结果的一个实际应用就是“治庸”，对行政绩效低下的组织和个人进行问责。问责的真正目的在于促进行政人员恪尽职守、依法行政，确保政令畅通，提高行政效率，防止和减少行政过错，建立一个勤政廉洁、务实高效的责任政府。为此，应该把评估结果作为问责的一个标准。在实践工作中，要整合行政监督资源，充分发挥专门监督机关的核心作用，建立由监察机关牵头，财政、审计、人事等部门联手的行政监督联席机制，拓展问责的范围。建立完善岗位目标责任制、公开办事制、服务承诺制、限时办结制、否定报备制及无偿代办制等具体制度，形成一个监督有力、运行有效的问责体系。
四是评估监督与监督评估的统一。为了保证绩效评估的成效，专门监督机关应重视评估人员的挑选、评估依据的设立、评估手段的运用、评估结果的回应、评估过程的公开等内容，把绩效评估也纳入监督范围，防止不合理评估行为的发生。绩效评估作为一种行政行为，也是一个公共权力的运行过程，若不对评估人员和评估权力进行有效的监督，这种权力也可能会滑入腐败的深渊。换言之，缺乏行政监督的绩效评估将失去其积极意义，其本身将蜕变成一种腐败行为。因此，为了规范绩效评估，使其更好地与行政监督相配合，我们在运用绩效评估对行政组织和人员进行监督的同时，绝不能放松对绩效评估工作本身的监督，坚决防止评估权力的滥用，保证绩效评估的科学性、公正性和有效性。
行政监督是一种特殊的行政行为，其监督效果如何，也要有一个绩效评估的过程。从总体上看，当前我国的绩效评估主要集中于政府财政管理和审计、行政人员的政绩考核、行政组织的效能考核、组织目标管理等方面。对行政监督绩效的评估无论在理论认识上还是在实践运用上都还不成熟。有待整个绩效评估理论和实践的发展。为了加强行政监督，提高行政监督的效力，我们必须重视监督绩效的评估工作，创新行政监督绩效的评估体系。(作者单位：北京大学廉政建设研究中心；北京大学政府管理学院)
