一、土地出让领域腐败问题表现形式

    1.以权谋私，土地供应失控。一些地方和部门在土地审批中越权越位，滥用职权违法审批，随意划拨土地。将应该作为经营性土地出让的作为划拨土地供应，造成国有土地资产的直接流失，并滋生了腐败行为。有的单位以机关建设或招商引资办实业的名义申请划拨土地，获得土地后将其中一部分用于经营性项目建设。有的不经有权机关批准，非法将土地供应给开发商进行开发，然后通过找关系补办手续，使其由非法征地变为合法征地，这样，土地收益很大一部分流入了开发商和少部分人的手中。

    2.规避政策，招拍挂失实。一些地方以招商引资为由，为吸引投资，违反国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，将经营性土地以协议或划拨方式出让给投资商，或借以招商引资之名，先期签订土地合同或协议，低于国家最低标准地价，将土地使用权通过招标拍卖挂牌的形式，出让给引资企业。在招标拍卖挂牌过程中，往往采取打招呼、限制条件报名等各种方式，使引资企业中标。有的为使土地出让规避竞争，违规操作，虽然在国土部门进行了“招拍挂”，但人为“抬高门槛”，为特定受让人“量身订做”前置条件，将特定土地出让给特定受让人，从中不当获利。少数党政机关和企事业单位隐形转移土地使用权，或者擅自将划拨土地作为经营性土地出让，搅乱了土地一级市场，给国家造成了损失。有的违规进行倒序操作，先内定受让人，内定土地价格，再进行挂牌，这种明挂暗定的做法使他人无法入围。

    3.违反职业道德，土地评估失真。随着中介机构的脱钩改制，土地评估机构从国土资源管理部门分离出来，赋予了中介机构独立的土地评估权。由于缺乏有效的监管和约束，一些中介机构受经济利益的驱动，在国有土地使用权出让和国有企业土地使用权转让抵押评估过程中，违反行业管理规定、技术规程和职业道德准则，按照委托人的要求进行评估，为委托人谋取非法利益提供技术支持。主要表现在国有土地出让时即土地一级市场中高价低估，将评估价尽量压低，使委托人低价买入，从而少缴土地出让金及相关税费。在委托人用土地抵押贷款或者转让时将评估价格尽量抬高，使委托人获得高额抵押贷款或转让收入。

    4.违法行政，税费和出让金征收失序。一些地方个别领导干部打着“公共利益”旗号，热衷于“政绩工程”、“形象工程”，干预土地管理和执法，牺牲土地资源，违规减免出让金和相关税费，损害国家利益；一些国土资源部门的工作人员或为了牟取个人私利，或受土地受让人蒙蔽，或迫于某些领导的压力，违反法规政策，给土地受让人非法减免出让金和相关税费，致使国家土地出让金和税费大量流失。一些国有企业在改制过程中，以盘活企业资产和安置企业职工为由，采取联营联建、土地入股等方式利用企业土地资产，并申请税费减免并得到地方政府的批准。这样，政府不但得不到土地收益金，而且损失了税费，使得参与开发的私人老板和企业的少数人不当获利。不少地方的企业改制组，违反《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，越过土地管理部门，在没有经过评估的情况下处置国有划拨土地，一些开发商甚至改制组成员轻松的拿到了房地产用地的使用权，获取了高额利润，中间往往隐藏着权钱交易，而把很多遗留问题摔给了土地管理部门。

    二、当前土地管理领域滋生腐败的主要原因

    1.土地资源稀缺，利益驱动使然。目前集约型经济发展模式尚未完全确立，一些地方政府在原来粗放型经济增长模式的惯性思维下，片面追求GDP指标与政绩，没有摆脱“土地财政”，仍以多圈占土地，多上项目为经济增长的主要方式，把“卖地”收益作为地方财政的主要来源，把土地出让金和相关税费减免作为吸引投资的主要手段。不健康的“政绩观”客观上刺激了地方政府无序用地、浪费土地资源，导致了土地市场的混乱。一些单位和个人为了追逐土地经营的高额利润，采取欺骗手段，侵吞土地资产，有的利用国土资源管理政策上的漏洞从中不当获利，有的甚至采用商业贿赂的手段拉拢和腐蚀干部，违法违规审批。粗放型经济增长方式和经济利益的驱动，是导致国有土地出让中腐败行为的重要原因。

    2.制度存在缺陷，增大权力寻租空间。目前，我国现行土地法律法规规定，允许协议出让、行政划拨土地两种方式供应土地，这种获得土地和供应土地价格上双轨制的存在，使原本市场化程度不高及非市场化土地交易过分依赖于审批权力，无法利用市场杠杆调控土地市场，容易导致土地市场不公平、不透明，灰色交易多，为腐败提供了滋生的温床。现行“拍卖挂牌招标协议”制度出让土地，相对于以前的协议为主的出让制度确实是巨大进步。但这种制度仍然有很大弊端，仍然无法杜绝土地出让腐败。土地出让有协议、拍卖、招标、挂牌四种合法形式。协议出让最易产生暗箱操作，而拍卖、招标、挂牌出让方式具有较强竞争性，因而被认为是较为公正的出让方式。这三种形式在信息公开不充分、政策设置不合理情况下，仍然有产生寻租行为的可能。如在挂牌出让中，个别地方违反国家政策，挂牌出让信息公开不充分、不及时，挂牌公告设定种种限制，限制潜在竞买人。

    3.交易主体过多，交易行为难规范。法律规定，只有国土资源部门代表政府具有唯一的土地出让主体资格，但现实中，仍有一些国有土地分散在各类建设指挥部、开发区、工业园和厂矿企事业单位，由于种种原因，他们也在自行出让土地，形成了事实上的出让主体。土地出让主体的过多势必导致土地出让的混乱，一些党政机关、企事业单位利用土地管理制度的漏洞，将划拨土地作为经营性土地开发，事实上导致了划拨地的使用者变成了拥有者。部分地方政府和主管部门法律意识淡薄，依法行政观念不强，故意规避法律法规，搞违法变通违规操作，特别是在国家三令五申严控土地违法出让时，仍不能把行政行为约束在国家法律法规和政策的规定范围内。国土资源部虽然出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，但与之配套的制度规范还不足以遏制串标、围标等违法行为。经营性土地与非经营性土地的界定不够明确，招拍挂的前置条件不够具体，土地出让方可以人为设置技术壁垒，或者量体裁衣先明确中标人等。

    4.权力制约失控，监督缺乏震慑力。在土地出让的政府行为中，理论上能够对政府进行监督的主体很多，但实际中，过多的监督主体反而使监督工作难以落实。当前，监督部门对国有土地使用权出让行为缺乏过硬的监督手段。在实际操作中，监督部门仅在“招拍挂”现场象征性参与监督，对标底的确定、出让方式、出让程序等重要环节难以实施有效的监督，从而使监督流于形式。同时，在土地违法出让事实发生后，在查处上往往只查事，不究人，导致对违法违规单位和个人的处理上“失之于宽、失之于软”，没有起到相应的震慑作用。

    三、预防土地管理领域腐败问题的对策建议

    （一）构建科学规范的土地出让制度体系

    1.严格实施建设用地总量控制制度。要根据土地利用总体规划和土地年度计划，对建设用地总供应量实行严格控制；通过编制土地利用总体规划划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，严格限制农用地变更为建设用地，特别是要保护耕地。同时实行土地入市的“适度饥饿”政策，严控乱供地、乱压价的问题。

    2.建立和完善土地全程监控体系。对所有建设用地包括为实施城市规划而征用的土地、机关企事业单位进入市场的土地、土地使用期满应依法收回的土地等，利用“3S”技术和现代化手段进行动态监控，使管理者对管理对象底数清楚，监督信息对称；防止滥用耕地、多头供地和闲置土地，不断增强政府管制土地的能力，从而确保政府对土地一级市场的掌控，强化政府对土地出让金的控制权、收益权，使土地资产利用步入良性循环轨道。

    3.推进国土资源配置市场化进程。要根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，建立与之配套的制度保障体系，明确界定经营性土地和非经营性土地，进一步细化和完善具体操作办法。要构建网上“招拍挂”制度。充分利用现代信息技术，建立和完善土地“招拍挂”出让程序、挂牌出让交易规则、保证金缴纳规定、投标竞买资格审查监督办法、建立健全专家库，实施信息公开和交易公示等制度规定，切实堵死土地出让中的制度漏洞。

    4.进一步深化行政审批制度改革，积极推行电子政务。建立电子政务网上审批制度，形成“窗口受理、接审分离、封闭运行、限时办结”的国土资源监管新机制，能公开的尽量公开，接受群众监督。

    （二）切实增强土地管理制度的执行力

    1.要严格执行土地供给纪律。制度得不到执行必将丧失其生命力。要坚持依法行政，进一步加强对国有土地资产的管理。除法律规定可划拨出让方式供地的以外，其他项目需要使用国有土地的，都必须实行有偿使用，国有土地使用权的出让由政府高度垄断，严禁其他任何单位和个人非法出让。

    2.坚决制止“未批先用”、“违规改变用途”、“以租代征”等违法违规用地行为。对擅自通过出让、转让或者出租等方式将农民集体土地用于非农业建设的单位和个人，及非法批准“以租代征”用地项目的国家机关工作人员，要依法追究法律责任。涉及违法占用基本农田和耕地的，要依法从重处罚；涉嫌犯罪的，应移送司法机关追究刑事责任。对“未批先用”、“违规改变用途”等违法用地行为，要依法加大查处力度，遏制违法行为的发生。同时，要从预防着手，构建科学严谨的制度机制，及时控制、发现和纠正问题，提高监督的有效性。

    3.停止以实物地租方式供地，对已批转征用未进行补偿的土地不得进行招商。实物地租在财力紧，又要搞建设的情况下，虽然可以缓解一时的资金困难，但由于政府将大量的土地回报给开发商，势必导致土地一级市场的混乱，实践已经证明弊大于利。因此要充分认识到实物地租潜伏的深层次问题，严禁为开发商以地抵工程款，以防止国有土地资源的流失，同时也防止实物地租中伴随发生的权力寻租的腐败行为。

    4.坚持土地出让中的集体民主决策。要建立健全集体会审等民主决策制度，按照依法行政的要求，规范土地出让审批行为，进一步强化土地出让审批中的权力制衡和制约机制。凡涉及建设用地审批、土地资产处置、地价确定等土地资产管理的重大敏感事项，一律通过集体会审，实行集体决策，任何单位和个人不得减免土地出让金和相关税费。

    （三）全面推进土地出让的“阳光工程”

    1.土地市场阳光化。公开透明公平竞争的市场环境，是防止土地出让暗箱操作的前提基础，因此要全面推行“阳光工程”。不断提高土地出让的透明度。一切土地出让和交易都在有形市场中公开、公正、公平进行。要做好基准地价的更新与平衡工作，建立以基准地价、标定地价和土地出让价为主要内容的地价体系，并及时向社会公开，同时制定出让土地使用权最低保护价，防止低价出让土地，预防土地出让中的投机和腐败行为，建立以现代信息技术为支撑的地籍管理制度，实行土地登记网上查询办法，除涉及国家保密要求外，土地登记结果要接受社会公开查询，实行社会监督约束。

    2.供地信息阳光化。要构建“先供地，后立项”的新型供地方式，国土资源部门应依据土地利用总体规划、年度计划、城市规划和土地市场状况等，编制土地使用权出让计划，报经同级人民政府批准后，统一由政府土地交易管理机构向社会公告，信息披露要充分，不允许其他任何部门和个人插手土地出让工作。

    3.行政执法阳光化。阳光行政是依法治国的必然要求。要建立国土执法信息公开制度，向社会公布有关土地征收征用、划拨、出让、规划许可与变更等方面的办事制度，建立农地转用、征用、土地供应审批的信息公布制度。要全面实行政务公开、效能监督制度，把土地审批和出让置于社会和人民群众的监督之下。通过铁的纪律约束，使国家工作人员不敢以地谋私。（作者单位：申惠龙 中共湖南省祁东县纪委）