党的十六届三中全会以来，党中央作出了“坚持标本兼治、综合治理,注重思想道德教育,加强廉政法制建设,完善监督制约机制,建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”的重大决策，这为惩治和预防腐败提供了理论保证，对惩治和预防腐败及党风的好转将起到决定作用。但是惩治和预防腐败工作是一项长期性、系统性工程，涉及全社会的国民意识教育、机关权力运用、监督机制健全等方方面面。纵观全国已处理的腐败案件，有许多发生在一些机关领导干部以及工作人员身上。可见，行政机关内部腐败现象易发、多发的主、客观因素依然存在,诱发腐败的深层次问题也依然存在。因此,本文拟从理论角度和工作实践中辩证思考教育、制度和监督三位一体在建立惩治和预防腐败体系中的重大现实意义，分析当前腐败现象的主要表现形式，为建立有效的切实可行的惩治和预防腐败体系提供一些参考，旨在抛砖引玉。

    一、教育、监督和制度在构建和健全惩防体系中的辩证关系和重大意义

    教育、制度、监督是反腐倡廉工作的三个关键环节,三者辩证统一于惩防体系中,具有丰富的科学内涵和现实意义。

    作为一项重大战略决策，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，体现了新形势下党对反腐倡廉规律的认识深化，但对于教育、制度、监督关系的理解，应该是指三者在整个防治腐败体系中的功能各不相同，教育的效果是让人“不想”去犯罪；制度的本质是违法违规后果的预期，就是让人“不敢”去犯罪；监督则是让人“不能”去犯罪。所以，无论从理论上还是从实践上讲，只强调教育而忽视制度和监督，或者只强调制度和监督而忽视教育，都是不完全的。应该说，教育、制度、监督都是预防职务犯罪非常有效的途径和措施，三者不是彼此独立存在的，而是相辅相成、相互依存的，三个支柱共同组成一个整体，任何一个支柱的实现都借助于其他两个支柱的支撑。因此，教育、制度、监督在惩治和预防腐败体系建设中是一个辩证统一的关系，其主要体现在以下三个方面：

    一是系统性。惩防体系是一个复杂的系统工程,既包含了从严治标、惩防并举的措施,又涵盖了注重预防、着力治本的内容,正确处理了惩处与防范、治本与治标的关系,进一步揭示了反腐倡廉的内在规律。

    二是完整性。在惩防体系中,教育是基础,解决的是“不想”腐败问题;制度是保证,解决的是“不能”腐败问题;监督是关键,解决的是“不敢”腐败问题。三者相互依存,相互配套,缺一不可,统一于反腐倡廉的全过程。

    三是互补性。教育、制度、监督三者目标一致,各有侧重,各有所长,相互渗透,相互促进,融为一体。教育为制度的制定、执行以及监督的有效性奠定思想基础;制度建设为巩固教育和监督的成果提供保障;监督则为制度的贯彻落实和人的素质的提高提供必不可少的硬性约束。

    通过加强教育,进一步强化制度意识和监督意识；通过健全各种规章制度,使教育和监督制度化、规范化；通过强化监督,防止思想教育和制度建设流于形式，三管齐下,三者并重,优势互补,形成惩治和预防腐败的整体合力。因此,反腐倡廉工作单靠惩治腐败是不够的,必须多管齐下,惩防结合。建立教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系,是我们在反腐倡廉工作中贯彻落实“三个代表”重要思想、坚持与时俱进和求真务实精神的具体体现，也是加大从源头上惩治和预防腐败的根本举措,对防治腐败和遏制腐败现象的发生具有重大的现实意义。

    二、当前腐败现象的主要表现形式

    腐败的实质是对权力的滥用，为个人或小集团谋取私利。腐败现象同党的性质、宗旨是根本对立的。腐败现象同人民民主专政的社会主义国家制度也是根本对立的。中国现阶段的国家制度决定了人民是国家和社会的主人，一切权力属于人民。人民把权力授予国家工作人员，国家工作人员只能用这种权利为人民服务。

    分析当前的腐败违纪案件，虽然表现形式多样、花样百出，但是归结起来，不外乎以下三个方面：

    一是以权谋私。无论发生在哪个领域、哪个层次、哪种手段的腐败行为，最终都可归结为以权谋私的腐败形式。这是当前我国腐败行为的最突出的特征之一。但是，与西方发达国家腐败的主要形式是用金钱换取权力的特征有所不同的是，在我国，以权谋私还有其自身的特点。例如，当前我国的以权谋私，不仅表现在以权力换取金钱上，而且相当突出地表现在利用权力安插、重用和提拔亲信等任人唯亲的用人方式上。这种拉帮结派的腐败现象从根源上讲是一种封建宗法残余观念在现代社会中的折射或显现，其后果，比捞取金钱私利更为严重。它一方面使干部人事制度中长官意识占居主导地位，排斥异己，导致社会主义民主思想和市场经济的平等竞争、择优选才的现代人事制度难以形成和发展，因而降低了政府工作人员的整体素质；另一方面形成了一张张巨大的关系网，这种关系网有意或无意地成为腐败行为的巨大保护伞。丧失原则、包庇纵容，形成了一种腐败者“查”腐败，腐败者“反”腐败的怪现象。同时，由于腐败者实施腐败行为的整个过程是在同一关系网中或者说在一定的保护伞下进行的，因此，它具有很强的隐蔽性和普遍的反侦查意识。

    二是以寻租、造租为主要内容的腐败行为。“寻租”是我国目前腐败行为的现实特征之一。我国目前仍处在社会主义市场经济体制发育的初级阶段，由于双重体制并存，使行政权力对微观经济活动仍有广泛的干预，“寻租”活动因此大量存在。从谋取“双轨”差价，倒卖“批件”到时下证券市场、房地产等市场的“黑色”、“灰色”交易中都存在大量的寻租活动。各种经济主体为了在市场中获胜，赚取巨额利润，就千方百计寻求“租金”，其代价或成本或手段就是向官员行贿。其中最为典型的便是在价格双轨制下，利用计划价格与市场价格的价差，把自己手中掌握的计划审批权转换为货币收入。

    问题的严重性还不仅在于寻租，更具破坏性的是有人不断地造租。所谓造租就是利用手中的权力再造出一定的权力，使再造的权力可以直接投入市场交易以获更多的“租金”。即为了部门或私人利益，人为地规定某种检查、审批权。许多“造租”方案在打着改革开放的旗号，打着搞活市场的旗号，打着转变职能的旗号，甚至以改革措施的名义出台，实际上就是搞“权力商品化，腐败合法化，不正之风制度化”。因此，其危害性和欺骗性更大。

    三是法人化、集团化的腐败行为。有人把这种现象称之为“公贿”现象，它是一种更深层次的腐败现象。所谓“公贿”就是用公款、公物集体行贿。“公贿”现象最大的特点就是贿赂双方均姓“公”，用公款、公物集体行贿。贿赂双方为上下级关系或管理与被管理关系，贿赂的内容为钱、财、物及优惠政策的“给”与“要”。有关专家指出：“公贿”作为特殊的法人贿赂行为，与私贿行为相比，具有行为的集体性、公有性和法人犯罪性等特点。由于“公贿”不是单纯的个人行为，而是一种企业行为甚至是政府行为，许多人抱着不以为然的态度。恰恰就在这种不以为然中，行业特权普遍化，法人犯罪现象猛增，“靠山吃山，靠水吃水，靠权吃权”的“公贿”现象越演越烈。

    综上述腐败现象。究其原因，认为大多数是与市场经济体制、机制不够健全、监督不到位、教育缺乏等因素有关。

    一是教育力度不够。作为一个自然人，人的行为主要受自我利益或集团利益的驱动，人性的这一特点构成了腐败得以产生的前提。人性固有的私有观念和狭隘意识在各种规章制度的束缚下一般暴露不出来。但是，一旦放松思想政治教育，就容易导致腐败现象的产生。由于教育不扎实,党政机关中一些党员、干部放松政治学习和思想改造,思想道德滑坡,受社会上腐朽思想的侵蚀,信仰丧失、道德沦丧,贪图金钱,从而走上了违纪违法的道路。

    二是制度不健全。目前，我国正处于社会主义市场经济建设时期，这一时期难免会出现改革配套政策、制度和管理措施跟不上社会变革进程的问题，社会经济生活等领域出现的许多空档和漏洞，为腐败现象变为现实提供了条件。由于相关的制约机制未及时建立,监督制度建设滞后,一些行之有效的规章制度未得到有效执行,从而出现体制、制度、管理上的漏洞,给腐败分子以可乘之机。

    三是监督不力。从根本上说，管理制度和办事程序上存在的漏洞，即权力失控为腐败现象的滋生蔓延提供了客观条件。由于监督权力受限、监督手段单一,导致监督乏力,出现上级监督太远、下级监督太难、同级监督太软的现象。监督不得力和失效,导致腐败难以遏制。

    三、建立教育、监督和制度三位一体惩防体系的措施

    （一）构建社会的廉政、廉洁教育体系是惩治和预防腐败的基础,教育从本质上看是深入人的心灵深处，产生感化作用，它的主要功能是教化。道理很简单，就是人是有欲望的。而与体系建设相关的教育功能是它能改变人的意识，对人的行为起到节制、导向和激励作用。但是众所周知，教育是一个潜移默化的过程，其实际作用需要较长的一段时期才能够充分显现出来。因此，由于崇尚廉洁、守法、诚信的社会廉洁意识是不可能自发形成，而是长期、系统的社会教育的结果。所以，开展全面、系统和深入的社会廉洁教育，特别是开展公职人员的廉洁和廉政教育，消除腐败行为的社会土壤，是国家廉政建设的一项系统的基础工程，把预防教育放在首要位置是现阶段的现实社会基础的需要。为此，在全社会构建健全的社会廉政、廉洁教育体系势在必行；要建立完善的有效的预防教育体系，关键要处理好以下几个方面：

    1.健全教育机制。建立健全反腐倡廉教育的工作机制,是增强教育的计划性和系统性,确保思想教育顺利实施的基本保证。一是要健全反腐倡廉“大宣教”工作格局,形成党委统一领导、党政齐抓共管,部门各负其责、相互配合，优势互补,协调运转,形成教育整体合力。二是要把反腐倡廉教育作为党风廉政建设责任制的重要内容,促使反腐倡廉教育工作的规范化、制度化。三是要把反腐倡廉教育的质量、效果和任务完成情况与领导干部的考核、奖惩和任用紧密结合起来。

    2.突出教育重点。突出重点是把反腐倡廉教育与反腐倡廉工作重点统一起来,增强党风廉政教育针对性的基本环节。一是要把各级党政主要领导干部作为教育的重点对象。因为他们手中都掌握有大小不一、程度不同的权力,而这些权力行使如何,直接影响着反腐倡廉工作。二是要把元旦、春节、干部调整等前后时期,尤其是前期作为教育的重点时期,有针对性地开展反腐倡廉教育。三是要突出教育的重点内容。要以树立马克思主义的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观为根本,坚持把党的基本理论、基本路线、基本纲领,党的宗旨,党的优良传统和作风,职业道德,反腐败形势,党纪政纪校纪以及有关反腐倡廉的规章制度等作为教育的重点内容,增强领导干部拒腐防变的能力。

    3.注重教育成效。一是要坚持正面宣传教育为主的方针营造积极向上的良好氛围。二是要把反腐倡廉教育纳入创先争优活动中,做到思想道德教育和党纪政纪教育、示范教育和警示教育、廉政教育和勤政教育相结合。三是要采取定期、专题教育等方式,运用多种教育形式、手段,开展灵活多样、丰富多彩的教育活动,把自律与他律、教育与管理结合起来,增强教育的效果。四是要创新教育载体,充分运用信息技术等现代化手段,开展反腐倡廉网络教育；建立健全理论教育、革命传统教育、警示教育等基地,对广大党员干部开展有针对性的教育。

    （二）建立以制度反腐败的防范机制是惩治和预防腐败的保证

    腐败的滋生和蔓延不能仅仅归咎于个人道德行为，而是与现行体制、机制不完善等诸多原因所致。因此，建立健全惩治和预防腐败体系，必须以制度建设为支撑，针对易发腐败薄弱环节，通过加大制度改革和创新力度，逐步建立健全的制度体系，防治腐败现象的发生，才能从源头上铲除腐败现象产生的土壤和条件。所以，制度建设重点要强化五大功能。

    1.强化防范功能。要按照从源头上预防和解决腐败问题的要求,加强制度建设。一是要坚持民主集中制原则,使决策真正建立在科学、民主的基础上。二是要贯彻好《党政领导干部选拔任用工作条例》,继续深化干部人事制度改革,确保选好、用好、管好人。三是要健全“人、财、物”管理使用的一系列制度,规范办事规则。

    2.注重自律功能。要按照廉洁自律和注重预防的要求,加强制度建设。一是要结合实际,制定相关的领导干部廉洁自律规定,规范领导干部的言行。二是强化领导干部的自我约束制度。三是要建立表彰和提拔重用廉洁从政先进典型的制度,激励领导干部廉洁自律。

    3.重视惩治功能。要按照严格执纪执法,坚决惩治腐败的要求,加强制度建设。一是要建立健全信访举报和办理工作制度、领导干部经济责任审计制度和专项检查制度,及时发现和纠正带有倾向性、苗头性的违纪问题。二是要建立健全案件查办工作制度,坚持和完善各部门、单位配合纪检监察部门查案的工作制度,形成查办案件的整体合力。三是要严格按照有关规定和条例,惩治违法违纪人员，发挥查办案件的治本功能。

    4.健全保障功能。要按照加强督促检查,推进党风廉政建设的要求,加强制度建设。一是要建立健全反腐倡廉工作联席会议制度,定期研究、协调解决重大问题,从根本上保证反腐倡廉工作健康深入开展。二是要落实党风廉政建设责任制,这是反腐倡廉的重要制度保障。三是要建立健全维护党内民主、保护干部合法权益等制度,保护党员、干部的合法权益。四是要建立健全监督制度，努力构建全方位的监督机制。

    5.完善运作功能。要按照便于运作和完善,充分发挥制度效力的要求,加强制度建设。一是要细化上级有关规章制度。对上级的一些原则规定,要结合实际,制定具体的实施意见和办法。二是要不断完善和创新,做到制度建设与反腐倡廉工作相同步、相统一,根据形势的发展变化和出现的新情况和新问题,及时地修订或废止已有的制度,建立新的制度规定,使之更趋于完善、合理。

    （三）建立标本兼治的监督机制是惩治与预防腐败的关键

    实现具有强大约束力的事前防范与具有强大威慑力的事后监督机制的有机结合，是标本兼治、构建科学防治腐败体系的重要目标，也是建立健全惩防体系的关键。为此，重点应做好三方面工作：

    1.加强党内监督。党内监督是最关键、最直接的监督,在多种监督中起着基础和核心的作用。首先要充分发扬党内民主,贯彻落实好民主集中制。其次要发挥制度对监督的规范作用、约束作用和调节作用,落实党内监督的各项制度。再次要推行党务公开制度,提高党内事务的透明度,进一步拓宽民主渠道,接受监督。

    2.注重有效监督。首先，要将监督重心和关口前移，立足于教育防范，采取谈心、诫勉、打招呼、亮黄牌等方式，做到防微杜渐，将问题解决于萌芽状态；其次，要坚持从严执纪，加大对违法人员的惩处力度，并运用案件通报、案例教育等形式，以案说纪，不断增强惩处腐败的威慑力，提高监督工作的有效性。

    3.拓宽监督渠道。要在加强党内监督和纪检监察部门监督的基础上,充分发挥广大干部群众的监督作用,把民主政治建设贯穿于权力运行全过程,形成立体监督的网络。要发挥以政务公开为主要形式的群众监督作用。要发挥以民主党派、无党派人士和特邀监察员等为主要力量的民主监督作用。要发挥以审计和相关检查为主的专门监督以及信访监督、舆论监督等的作用。要充分发挥上下级和部门之间的相互监督制约作用。

    综上所述，惩治和预防腐败体系是一个教育、制度和监督三位一体的体系，是一个由整体和局部相互结合，相辅相成的体系。因此，在建设惩治和预防腐败体系时，必须从系统性、完整性与互补性的角度去考虑设计，对教育、制度、监督的理解不能简单化，对新形势下惩治和预防腐败体系的各项内容、要求和措施不能静止化、单一化。实践证明，只有坚持教育、制度、监督并重，构建三位一体的反腐体系，才能形成整体合力，不断丰富和完善惩防体系，保障和推进党风廉政建设和各项工作的顺利进行。（作者：王世林）