90年来，我们党坚持以中国化的马克思主义为指导，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，着力推进反腐倡廉制度建设，走出了一条中国特色反腐倡廉道路，初步形成了中国特色反腐倡廉制度体系。在庆祝建党90周年之际，深刻认识和把握中国特色反腐倡廉制度体系的形成历程、丰富内涵及其基本经验，对于在新的历史起点上进一步完善中国特色反腐倡廉制度体系，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，保持和发展党的先进性，提高党的执政能力和拒腐防变能力，具有重大而深远的意义。

    中国特色反腐倡廉制度体系的形成历程

    中国共产党从成立以来，就把“保持廉洁，反对腐败”庄严地写在自己的旗帜上，成为不变的立党方针，坚持不懈地加强党风廉政建设和反腐败斗争，制定了大量反腐倡廉制度，保持了党的纯洁性和先进性，保障了党领导的伟大事业不断取得新的胜利。

    新民主主义革命时期：反腐倡廉制度建设的初步探索

    党成立之初，始终处在被围剿的状态，在险恶的环境中，党的任何腐败行为都可能导致生存危机，党始终对党内腐败现象保持高度警惕。1922年党的二大通过的《中国共产党章程》，强调要通过制定严格的纪律防止党员贪官污吏化。1926年党中央发出了第一部反对贪污腐化的法规文件——《关于坚决清洗贪污腐化分子的通知》，鲜明地表达我们党同腐败现象进行斗争的坚决态度。1927年党的五大建立了最早的纪律检查机关——中央监察委员会。从土地革命战争时期开始，党中央制定了《政府工作人员惩办条例》、《关于惩治贪污浪费行为的训令》、《陕甘宁边区惩治贪污条例》（草案）等多部具有里程碑意义的反腐倡廉法规制度，建设起了与国民党的腐败政治形成鲜明对照的共产党廉洁政治，极大地争取了民心，成为中国共产党夺取全国胜利的重要条件之一。

    社会主义革命和建设时期：反腐倡廉制度建设的曲折发展

    新中国成立初期，在资产阶级糖衣炮弹的腐蚀拉拢下，党内出现了贪污腐化、道德堕落、官僚主义等现象。随着“整风整党”、“三反”、“五反”等一系列具有控制腐败意义的运动深入开展，党的纪律监督制度也相应建立，颁布了《中华人民共和国惩治贪污条例》、《关于处理贪污、浪费及克服官僚主义错误的若干规定》以及有关“三反五反”、“整风整党”的指示要求，有力遏制了腐败现象的滋生蔓延。1956年党的八大鲜明地提出要从思想教育和健全法规制度两个方面抓好党风廉政问题，首次提出反对个人崇拜及对党和政府监督的问题，在党的反腐倡廉历史上具有重要里程碑意义。“文化大革命”期间，取消了党的监察机关，党和国家机关内部的监督监察制度和机制完全被破坏，反腐败工作偏离了正确方向，反腐倡廉法律法规制度建设停滞不前。

    改革开放新时期：反腐倡廉制度的恢复重建和创新发展

    党的十一届三中全会后，面临改革开放新的形势和任务，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体强调要从法制、制度入手预防和治理腐败，恢复重建了党的纪律检查、政府行政监察和公检法机构，制定颁布了《中华人民共和国刑法》、《关于党内政治生活的若干准则》、《关于国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》等一系列反腐倡廉制度，从战略上开辟了一条靠制度防腐反腐的全新思路，为我们党从制度入手惩治腐败指明了方向。

    党的十三届四中全会以后，面对改革开放和发展社会主义市场经济过程中，腐败现象滋生蔓延的严峻态势，以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，鲜明提出了“坚持党要管党、从严治党，不断提高党的领导水平和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险的能力”的历史性课题，提出“坚持标本兼治、综合治理”的反腐败战略方针。制定颁布了《中国共产党党员领导干部廉洁从政行为准则（试行）》、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》等重要法规，初步建立起与社会主义市场经济相适应的党员领导干部廉洁从政行为规范。颁布《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，确立了反腐败领导体制和工作机制。逐步形成了“标本兼治、综合治理，逐步加大治本力度，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤”的党风廉政建设基本战略，反腐倡廉建设的总体思路更加清晰，措施更加有力，保证了我国改革开放和经济建设的顺利进行。

    党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央，从提高党的执政能力、加强党的先进性建设的战略高度，高度重视反腐倡廉制度建设，确立“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐败战略方针。颁布实施《中国共产党党内监督条例（试行）》，修订发布《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》等党内重要法规。不断深化源头治腐的各项体制机制改革，积极推进行政审批、财政管理、干部人事、司法体制和工作机制等制度改革，专门成立国家预防腐败局，实行巡视、派驻、领导干部述职述廉等有效监督制度。颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》及《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，推进反腐倡廉制度体系建设，标志着反腐倡廉制度建设进入科学化的新阶段。

    综观90年反腐倡廉制度建设，历经了初步探索、运动反腐、制度反腐的数次重大转型，实现了从无到有，从边缘到中心，从单项到系统，由被动应急到主动应对，从侧重惩治到惩防并举、注重预防，从局部突破到整体推进的历史性飞跃，初步形成了内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的具有中国特色的反腐倡廉制度体系。

    中国特色反腐倡廉制度体系的丰富内涵

    中国特色反腐倡廉制度体系的初步形成，标志着我们党的反腐倡廉制度化建设水平已经达到了一个新的境界。这一制度体系内涵丰富、结构完备、科学有效。

    中国特色反腐倡廉制度体系的科学内涵包含几层意思。反腐倡廉建设是一项横向上涵盖经济、政治、文化、社会以及党的建设等各个领域，纵向上涉及教育、监督、惩治、纠风、改革等多种环节的系统工程。反腐倡廉制度体系建设，是在加强各领域和环节制度建设的基础上，注重把单方面的制度设计加以系统整合，形成体系化制度网络，最大限度发挥系统的整合功能。中国特色反腐倡廉制度体系，既反映了国际社会“体系化”反腐的发展趋势，又是适合中国国情、具有鲜明中国特色的反腐倡廉制度体系。

    从制度属性看，中国特色反腐倡廉制度体系是立足于执政党和国家两大层面整体推进、系统建设的反腐倡廉制度集合。在党内，是以中国共产党党章为核心，以惩治和预防腐败体系包含的各项制度为主要内容的一系列中国共产党党内法规制度体系。在国家，是以宪法为核心，以刑法、公务员法、行政监察法等为主要内容的一系列反腐倡廉国家法律体系。党纪和国法两套制度体系如车之双轮、鸟之两翼，共同构成了中国特色反腐倡廉制度体系。

    从本质特征看，中国特色的反腐倡廉制度体系并不是各种法律法规制度的简单综合，而是从反腐败斗争新的形势要求和基本规律出发，遵循标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，着眼于提升制度建设的综合性、系统性、针对性和有效性，着力构建的全方位、广覆盖、多维度、立体化反腐倡廉制度网络。中国特色反腐倡廉制度体系是在理念创新、实践创新基础上的全方位、系统化的制度创新成果，深刻反映和揭示了反腐败的基本规律。

    中国特色反腐倡廉制度体系的框架结构，包括三大法律制度规范和六个制度门类。

    三大法律制度规范为：一是国家法律、行政法规规章中关于廉政建设和反腐败的规范；二是关于党风廉政建设和反腐败的党内法规及其他党内法规中关于党风廉政建设和反腐败的规范性文件；三是从中央到基层的党的组织、行政机关和其他单位制定的关于反腐倡廉的制度规范。

    六个制度门类，主要包括：

    反腐倡廉根本大法。宪法和党章是治国、治党的根本大法，从根本上规定了反腐倡廉的总体思路和战略。党章为纪委履行反腐倡廉的职责提供了党内根本大法的保障。十七大新修改的《中国共产党章程》强调“党坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立健全惩治和预防腐败体系”等诸多内容。宪法规定了国家的国体、政体、国家权力的来源、权力的运行机制等有关核心问题，各级领导干部在任何时候都不能滥用这个权力。

    反腐倡廉教育制度。《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》明确提出了加强反腐倡廉教育制度建设的目标任务、重点内容和要求。印发《关于加强党员经常性教育的意见》、《关于加强领导干部反腐倡廉教育的意见》、《关于加强廉政文化建设的意见》等文件，对加强党员干部反腐倡廉教育作出部署。加强理想信念教育、党性党风教育、示范教育、警示教育和岗位廉政教育等制度不断建立，反腐倡廉教育长效机制初步形成。

    反腐倡廉监督制度。为加强对党员干部权力行使的制约和监督，在国家法律层面，制定实施了中华人民共和国《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《行政监察法》、《审计法》等法律。在党内监督方面，制定施行了中国共产党《党内监督条例（试行）》、《党员权利保障条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等文件，规范了财权、人事权、审批权等权力的行使。进一步完善集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、民主生活会、询问和质询等党内监督10项制度，努力建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。

    反腐倡廉预防制度。在国家法律层面上，制定实施了中华人民共和国《公务员法》、《法官法》、《检察官法》、《人民警察法》，以及《行政许可法》、《政府采购法》、《反垄断法》等法律，对从源头上防治腐败发挥了重要作用。在党内制度方面，制定了一系列党员领导干部廉洁从政的行为准则和道德规范，如《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，同时积极推进廉政风险防控机制建设，构建预防腐败信息系统，建立防止利益冲突制度，初步形成了有效预防腐败的长效机制。

    反腐倡廉惩治制度。主要包括刑事处罚、党纪处分、政纪处分。在刑事处罚方面，中华人民共和国《刑法修正案》、《刑事诉讼法》是惩治腐败犯罪的重要法律依据。在党纪处分方面，有《中国共产党纪律处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》，以及关于党员经济方面违法违纪、违犯外事纪律等八个方面的党纪处分规定。在政纪处分方面，有《行政机关公务员处分条例》、《违反土地管理规定行为处分办法》等规定。这一系列党纪国法相结合，基本形成了反腐倡廉惩治制度体系。

    反腐败领导体制和工作机制的法规制度。《关于实行党风廉政建设责任制的规定》确立了“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与”的反腐败领导体制和工作机制。党中央每年通过中央纪委全会向全党全国部署反腐倡廉工作，国务院每年都召开廉政工作会议，对政府系统的反腐败和廉政建设作出部署。

    中国特色反腐倡廉制度体系建设的基本经验

    认真总结反腐倡廉制度建设的经验，对于在新的起点上健全完善中国特色反腐倡廉制度体系，最大限度减少体制障碍和制度漏洞，具有重要意义。

    必须坚持中国共产党的领导，始终保持反腐倡廉制度建设的正确政治方向。坚持党的领导，是中国特色反腐倡廉制度体系建设的首要问题。90年来，反腐倡廉制度建设表明，只有坚持党的领导，才能确立和坚持正确的反腐倡廉指导思想、基本原则、领导体制和工作机制，作出符合中国实际的反腐倡廉战略决策和工作部署，使反腐倡廉制度体系建设始终沿着正确的政治方向发展。如果离开了党的领导，反腐倡廉各项制度就会成为一纸空文、毫无效用。在新的起点上，进一步完善中国特色反腐倡廉制度体系，同样必须坚持党的领导，把反腐倡廉制度建设融入党所领导的中国特色社会主义制度体系建设的总体布局中推进。

    必须坚持围绕中心、服务大局，始终在党和国家工作大局中谋划和推进反腐倡廉制度建设。反腐倡廉制度建设必须围绕党的中心工作开展，为党的政治路线服务，为实现党的目标任务提供保证。这是对90年反腐倡廉制度建设历史经验的科学总结。当前，我国发展已经进入“十二五”时期，按照围绕中心、服务大局的要求加强反腐倡廉制度体系建设，必须围绕和服务促进科学发展和加快转变经济发展方式这一主题和主线，将防治腐败的制度设计寓于改革开放和经济社会建设的重要决策部署和制度措施之中，为中央重大决策部署的贯彻落实提供坚强制度保证。

    必须坚持以人为本、执政为民，始终把实现、维护和发展好广大人民群众的根本利益作为反腐倡廉制度建设的根本出发点和落脚点。以人为本、执政为民是马克思主义政党的本质特征，也是反腐倡廉制度建设的根本要求。90年来，我们党深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，推进反腐倡廉法规制度建设的终极目的是为了维护人民群众的根本利益。当前和今后一个时期，要紧紧围绕保障和改善民生的政策措施的贯彻落实加强制度建设，保障人民群众共享改革发展成果。要以解决社会关注程度高、群众反映强烈的突出问题为制度建设的重要着力点，创新社会管理机制，建立健全维护群众利益的长效机制。

    必须坚持解放思想、与时俱进，始终把改革创新作为推进反腐倡廉制度建设的强大动力。建党90年来，我们党坚持解放思想、实事求是、与时俱进，以改革的思路和创新的办法，不断完善各项反腐倡廉法规制度。当前，以改革创新的精神推进反腐倡廉制度体系建设，必须将防治腐败的要求寓于各项改革和创新措施之中，建立健全既有利于防治腐败又有利于改进工作的体制机制制度。要以创新的思路研究探索反腐倡廉制度的顶层设计，深化重要领域和关键环节改革，解决滋生腐败的深层次矛盾和问题。

    必须坚持统筹兼顾、循序渐进，始终着眼于完善整个惩防体系来系统推进反腐倡廉制度建设。要紧紧围绕教育、监督、改革、纠风、惩治等工作，加快建立健全惩治和预防腐败体系各项制度。要加强整体规划和统筹协调，既重视基本法规制度建设又重视具体实施细则完善，既重视实体性制度建设又重视程序性制度配套，既重视党内法规制度建设又重视国家法律法规建设，既重视中央立法又重视地方立法，努力使反腐倡廉制度体系成为内外衔接、上下配套、结构合理、体例科学的有机整体。要正确处理数量和质量的关系，更加注重制度的执行，防止“潜规则”对制度的损耗和稀释，维护制度的严肃性和权威性。

    必须坚持科学立法、民主立法，始终把提高反腐倡廉制度建设科学化水平作为重要目标和努力方向。科学立法、民主立法是提高反腐倡廉科学化水平的根本途径。建党90年来，很多反腐倡廉制度之所以经得起实践、历史和人民的检验，关键在于我们始终坚持科学立法、民主立法。面对新形势新任务，要切实把科学立法、民主立法的要求贯穿于反腐倡廉制度建设的全过程，使反腐倡廉制度的内容更加科学、程序更加严密、措施更加配套、形式更加规范、执行更加有效。充分发扬民主，加速反腐倡廉制度的法制化进程，用国家法律的强制力保证反腐败工作持续、健康、深入发展。（作者系求是杂志社政治编辑部副主任 杨绍华）