问责制是民主政治、责任政府的必然要求。2003年“非典”事件引发了对领导干部的问责风暴，改变了以往多数情况下仅仅追究具体执法责任而听任决策者或领导者失职或无为的做法。近年来，在强化对领导干部问责的同时，由于被问责干部复出制度的不健全，导致部分被问责干部迅速复出。这直接导致了问责的效果弱化，影响了问责的严肃性。对此问题，今年召开的国务院第五次廉政工作会议提出要“严格行政问责。加大对安全生产、食品药品质量、环境污染等责任事故（事件）的追究力度，对行政不作为、慢作为、乱作为坚决问责，进一步规范问责方式，完善被问责干部复出的程序规定，促使各级领导干部牢固树立为人民服务、对人民负责的观念，兢兢业业履职尽责”。

造成被问责干部不规范复出的原因有很多，既有干部人事制度整体上的不足，又有问责制本身的问题，而其中一个重要的方面就是问责官员复出程序的欠缺。

目前，我国关于官员问责及其复出的规则，散见于诸如中共中央发布的《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》，我国2006 年起施行的《公务员法》、2007 年起施行的《行政机关公务员处分条例》、2008 年起施行的《公务员职务任免与职务升降规定》，以及中共中央办公厅、国务院办公厅2009 年联合下发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等规范性文件中。如《党政领导干部选拔任用工作条例》第62 条中指出: “引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。”

这些规定都可以视作我国被问责干部复出的规则依据。在这些文件中，除了征求党委（党组）意见或由其决定以及官员复出的时限要求之外，其他条件和程序还比较模糊，而且相互之间还存在不尽一致的情形。

由于目前我国干部问责主要由上级政府或党委负责，问责过程中人民代表大会及其常委会的权力薄弱或缺位，如许多地方的问责规范性文件都由行政机关自身制定，人大作为任免机关仅仅是事后确认党政机关的行政处分或组织处理。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第21条规定：“对经各级人民代表大会及其常委会选举或者决定任命的人员实行问责，按照有关法律规定的程序办理。”而这些程序本身规定不明确也难以启动，以致人大的问责权被边缘化，这种局面蔓延至被问责干部复出程序中，大多数问责复出仍是由上级政府或党组织促成的，属于传统的“自上而下”的组织处理。此外，被问责干部复出考察期限设置较短，有必要继续根据具体情况进行细化和完善，以维护问责制度的严肃性和权威性。

因此，被问责干部复出程序的规范化、制度化，应尽快提上议事日程。只有程序规范，问责才不至于被扭曲变形甚至异化；只有程序透明，才能使问责过程与问责结果接受大众的监督，问责行为才不至于只是“圈子内”的事情。正当的程序不仅决定着干部问责及其复出的结果，而且有着彰显民主参与、尊重民权的内在价值。

总体而言，被问责干部的复出程序应该遵循以下基本原则：一是合法。随着我国问责制逐步法制化和规范化，被问责官员的复出程序必将有法可依、有法必依，而且违反法定程序复出现象也将受到查究和追责。二是从严。虽然允许被问责官员有条件的复出符合党和政府以人为本的理念，但毕竟被问责干部“有错在先”、政治声誉已经受损，其复出的社会敏感度和影响度都非常高。因此，对他们的复出应坚持从严原则，在复出的条件、程序上应严于正常的任免要求。三是透明。被问责干部复出的整个过程和重要环节皆应公之于众，复出决定的依据、理由等，皆应当主动予以公示。四是民主参与。对于被问责干部是否适宜复出的问题，应发挥人民代表大会制度优势，加强人大问责及其在干部复出中的主体地位，同时应将公众参与、民主评议作为重要的衡量因素。

具体来说，被问责干部复出程序应经过“民主提名——全面考察——讨论决定——公示——任职试用”等主要步骤。其中，应着重建立或贯彻几个基本制度。

一是说明理由制度。无论是复出干部的提名还是讨论决定，均应说明为什么可以复出的理由，包括复出的相关法律法规依据和事实根据（问责的期限、对待问责的态度、问责期间的工作表现、空缺职位或工作的需要、公众评价等）。说明理由可以在很大程度上避免“实绩突出”、“符合提拔任用条件”、“酌情安排适当岗位或者相应工作任务”等规定的模糊性、不确定性，约束干部复出时相关主体过大的自由裁量空间，克服干部复出的恣意擅断。

二是复出听证制度。拟复出的职位需要人民代表大会或人大常委会选举、任命的，应依照法律规定的程序启动人大对问责官员复出的质询程序，必要时展开问责复出有关事宜的特别调查，其他职位的干部复出亦应当组织听证会，参加听证的公众代表必须有因官员的过失或失职行为受到损害或影响的特定群众，通过公众投票形式作出听证会结论。

三是信息公开制度。被问责干部复出的理由、过程、结果甚至复出干部的提名推荐人等均应主动向社会公开信息，而且干部复出要比一般干部任免公示的时间要长一些，公示的范围也要比一般干部任免公示范围广一些，原则上应与被问责行为影响的范围一致。此外，对于复出考察时间既不能太短又不能简单划一，应当根据问责事由、过失程度、责任大小以及问责后悔过态度等方面合理的、有差异的规定。

需要说明的是，被问责干部复出程序的规范和完善固然重要。但是，程序不是一个孤立的问题，它牵扯到我国问责制乃至整个人事制度、民主政治的许多方面，例如：问责定位与方式不准确、不清楚，导致法律责任与政治责任、党内责任与政府责任、领导决策责任与执行责任混淆；“丢卒保车式问责”、“舆论式问责”、“运动式问责”甚至“问而无责”等。程序本身无法承受过重的负荷，若上述问题不解决、无全方位的系统制度的改革，复出程序本身的规范和正义可能会成为无源之水、无本之木，其实际作用和功效也会在实践中大打折扣。

因此，要从根本上完善包括被问责干部复出在内的问责制度，复出程序的公正透明不可或缺。同时，还需要对问责的范围、对象、方式以及复出的具体条件做出进一步的探讨和细化，明晰政府权责，提升干部人事制度的民主化、法治化水平，加强政府信息公开和公众参与。只有这样，才可以最大限度地提高问责制度的可操作性和公信力，真正实现责任政府、执政为民。（作者系北京工商大学法学院副教授 赵颖）