由于科研项目审批权有较大的自由裁量空间，评审环节具有极强的学术性、专业性，传统监督手段难以实现审批监控目的。有必要建立和完善审批程序相关制度来规范科研项目的审批权，有效形成科学、合理、公开、高效和相互制约的审批机制和制度，提高科研资源配置的公正性和有效性，从源头上预防腐败。

2012年6月27日，审计署发布国务院关于2011年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告，明确指出了国家科技重大专项审计调查的有关问题。审计报告指出，截至2011年底，审计调查的8个国家科技重大专项中有93%的应验收课题未完成验收；有2个专项的134个“十一五”课题尚未验收，又被批准或推荐为“十二五”滚动支持课题，不符合滚动课题在已验收课题中择优确定的要求；抽查84个课题的2401项(篇)成果中，有582项是用其他科研课题的成果充抵的。

从这份审计报告中，我们不难发现，我国科研项目立项审批以及运行方面存在很多问题。导致出现这些问题的原因很多，其中科研项目审批权缺乏有效规制是其重要原因。

科研部门管理人员对科研项目审批有很大的决定权，包括设立项目、选择评审专家、参加评审讨论等。管理人员常按自己的意愿来选择专家，并可以操纵或影响审批过程。清华大学与北京大学的学者曾经在《科学》杂志上撰文指出，虽然我国的研究经费以每年超过20%的比例增加，但“研究经费分配中存在严重问题却减缓了中国潜在的创新步伐”。

由于评审制度不完善，审批权缺乏有效的规制，科研项目的立项很难按项目本身优秀程度来确定，在缺乏可量化的指标和严格评审程序的情况下，项目审批过程中不透明、不公正、权力寻租现象屡屡发生。这些通过不正当手段立项后完成的项目，很多都是敷衍了事。科研项目审批中存在的腐败现象浪费了我国宝贵的科研资源，败坏了学术道德和风气，造成科研人员忙于公关而无暇潜心科研，危害到了我国的科研创新能力。

要减少目前科研项目审批领域的这些腐败现象，就要对科研项目审批权进行有效规制。

目前，我国对科研项目的立项、申请、评审、批准、实施、验收等方面应遵循的程序和要求，《预算法》及其《实施条例》没有规定，也尚无其他统一的法律加以规范。除了国务院就国家自然科学基金的管理专门出台了《国家自然科学基金条例》这一行政法规外，其他几乎都只有规章之下的规范性文件可以作为依据，这些规范性文件的制定水平参差不齐，对项目审批权力的监督与控制方面的规定完善程度不一。

由于科研项目审批权有较大的自由裁量空间，评审环节具有极强的学术性、专业性，传统监督手段难以实现审批监控目的。因此，应当重点着眼于对科研项目审批程序运作过程的控制。

程序公正是人们在设计解决权益冲突制度时的首选价值。如果权力在法定程序外运行，权力失控也就不可避免。审批权力的失控必然导致审批权力的异化，所以有必要建立和完善审批程序相关制度来规范科研项目的审批权，形成科学、合理、公开、高效和相互制约的审批机制和制度，提高科研资源配置的公正性和有效性，从源头上预防腐败。建立和完善科研项目审批程序相关制度，合理规范科研项目审批权运行，应由下列程序制度构成。

一是审批公开制度。科研项目审批公开制度，有利于将科研项目审批权运作的基本过程公之于社会，接受社会的监督，防止科研项目审批权被滥用。国家财政预算拨款的科研项目都是为了公共利益，如“973 计划”项目的主要任务是解决我国经济建设、社会可持续发展、国家公共安全和科技发展中的重大基础科学问题，在世界科学发展的主流方向上取得一批具有重大影响的原始性创新成果，提升我国基础研究自主创新能力。国家自然科学基金项目、国家社会科学基金项目等同样也是类似性质。

这些项目的经费来自纳税人，理应受到监督机关和社会公众的监督。审批机关应当及时、迅速地提供审批有关信息（涉及国家秘密的信息除外）。科研项目申报和审批信息要尽量公开，包括确保立项之前公开、立项过程公开和立项结果公开。

虽然国家自然科学基金项目、国家社会科学基金项目等国家级项目已经基本做到了立项结果公开，但很多地方的省级、厅级等科研项目并没有真正实现立项结果公开，申请人只知道自己的申请是否被立项，这不利于公众对审批权的监督，很容易使那些弄虚作假、不符合立项条件的申请人蒙混过关。

如果科研项目审批公开制度落实到位，通过学术造假而骗取了高达上亿元科研基金的“汉芯事件”或许就不会发生。

二是回避制度。回避制度的价值在于防止偏私、避开客观存在的“利害关系”，保障公正，实现实体的结果公正与程序的形式公正的统一。
回避制度是保障科研项目审批公正的客观要求。科研项目审批机关必须公平、公正地对待每个申请人，避免出现偏私。

凡与申请人有直接利害关系的审批人员，应主动回避或应申请人申请予以回避。项目管理的具体负责单位的领导和工作人员不能做评审专家，不打分、不投票、不表决，只做服务和后勤保障工作。聘请专家过程中，凡是发现有作为课题主持人或课题组成员参与课题申报的，不允许参加本次评审。评审者和申请人如果有亲戚关系、朋友关系，在评审项目时就需要申请主动回避。如果属于应该主动回避的情形而没有提出回避，一经查出，评审者应该承担责任。

地方科研项目应该尽可能地进行异地评审，异地评审可以排除人情、金钱等因素的不良影响，使审批权力得到有效制约，实现评审的公平、公正，有利于塑造良好的学术环境。

同时，科研项目有关审批人员不能单独与申请人或其他利害关系人接触，如接受其宴请，单独约见等。

三是职能分离制度。职能分离制度是避免偏私的必要程序规定。职能分离制度要求对科研项目调查、审核、决定、监督等职能加以分离，使之分属于不同的工作人员掌握和行使，合理界定审批、监管等部门的职能。职能分离制度有利于建立权力制约机制，防止审批机关及其工作人员腐败和滥用权力。实践中，有的项目申请人将科研经费肆意支配，中饱私囊，这与没有严格落实职能分离制度有很大关系。

四是听取意见制度。听取意见制度的目的在于尽可能获得有关方面的意见反馈，以对申请人以及科研项目审批权进行监督。科研项目审批初步结果出来之后，应向全社会公开结果，听取有关方面意见。对于拟不予立项的项目申请，审批机关应当附书面的说明，说明申请书存在的缺陷与不足。

听取意见制度，便于科研项目审批机关了解具体的事实，在广泛听取各方意见的基础上，集思广益，从而消除偏颇和不公正，促进审批结果的理性化和科学化。同时，听取意见制度能够使申请人以及其他社会公众参与到审批监督过程中，保障了公众的参与权。

五是复审制度。科研项目审批初步结果公开之后，申请人或其他公众对审批初步结果有异议的，可以向审批部门提出复审的请求，相关审批部门认为该异议有相关事实和证据支持的，应当进行复审。

复审制度有利于申请人或其他公众对审批权进行监督，发现、纠正审批行为的错误，而且给利害关系人提供了合理的救济途径，有利于保护相关利害关系人的合法权益。如果复审制度落实到位，审计署审计调查的那2个专项的134个“十一五”课题尚未验收，又被批准或推荐为“十二五”滚动支持课题现象也许就不会发生。（作者山东师范大学法学院讲师 王芳）