我国事业单位工作人员是一支庞大的队伍，分布在不同的行业和领域，涉及到不同的行政主管部门，当前在国务院对事业单位及其工作人员的专门管理规定未出台和违法违纪的行政纪律处分还没有统一的规定标准的情况下，国家人事部于1999年11月23日下发了《关于国家机关工勤人员和事业单位 工作人员受行政纪律处分工资问题处理意见的通知》（人发[1999]135号），给事业单位工作人员受行政纪律处分涉及到降薪问题有了统一的规定标准（在2006年工资制度第四次大的改革后有不相适应之处）。由于大多数事业单位工作人员的纪律处分是其行政主管部门决定，也是主要依据部门法规或行业规章进行纪律处罚。这样，在同一个地方同种违纪行为，因处分决定机关不同、处理依据不一样，存在处理结果的档次有较大差异的现象，导致受处分者认为处理不公正，在社会上造成执法执纪不严的现象较为突显。

一、事业单位工作人员行政纪律处分的现状

（一）涉及行政主管部门多，纪律处理依据不一样。
我国各类事业单位的划定，目前仍然是沿用建国初期对事业单位下的定义和管理体制。在现行的管理和统计上有二个易于区分的说法，一是按照经费渠道将事业单位分为：全额拨款、差额拨款、规费开支和自收自支四大类；二是按照专业分为：教育、科研、文化、新闻出版、广播电视、卫生、体育等十七大类，每大类中又分若干中类和小类，可谓门类繁多。从专业分类来看，每一类事业单位都有一个行政管理部门，这样，事业单位的管理涉及到相应的行政管理机关，仅少数事业单位直属本级政府。以县级为例，除少数参照公务员管理的事业单位和直属县政府管理的事业单位，大多数事业单位都是隶属于县级各行政机关，涉及到近三十个行政单位。随着改革开放的进展和行政管理体制改革的不断深化，有的事业单位的职能是行政机关的延伸，行使了部分行政职能，有的事业单位正面向社会开展企业化经营服务活动，即事业单位企业管理。

正是我国事业单位体制的现状，在国家对事业单位及其工作人员的专门管理规定未出台的情况下，管理上实行的是行政主管为主和系统（或称行业）自律为辅的体制。也就是说，各种类别的事业单位是在其行政机关的管理下开展工作，遵守的是部门行政法规和系统规章制度。这样，在对事业单位工作人员违纪行为的处理上所依据的法规是不一样，执行的是各行政主管部门的行政法规和系统规章制度。

（二）涉及行政处分部门多，处理标准不一致。

由于事业单位根据职责不同设定在职责相类似的行政机关中，是行政机关的下属单位，其工作人员一旦触犯行政纪律需追究责任，可以行使行政处分决定的有二或三级单位，即所在的事业单位和其行政主管部门；若事业单位的管理人员是由行政机关任命的，行政监察机关也可以进行立案检查并给予纪律处分。在实际行政纪律惩罚工作中，事业单位工作人员的违纪行为的处理主体，主要是其行政主管部门。
行政主管部门对管理的事业单位工作人员违纪行为进行纪律处罚时所依据的是部门法规和行业规章制度。这些法规和制度在纪律处罚上只有处罚依据没有量纪标准，即处理档次上存在随意性，各行政主管部门间在纪律处罚上必然存在差异性，导致在同一个地方同种违纪行为，因处分决定机关不同、处理依据不一样，处理结果的档次存在大不一样的现象，使受处分者认为处理不公，甚至在社会上造成执法执纪不严的不良影响。

（三）涉及特定人员的处分，处理结果存在差异。

事业单位工作人员违纪行为纪律处罚所依据的是部门法规和行业规章制度，但是有几种特殊身份的事业单位工作人员的纪律处分依据和标准是一致的。

1、参照公务员管理的事业单位的工作人员。依据《中华人民共和国公务员法》第一百零六条规定，“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。”《行政机关公务员处分条例》第五十四条规定，“对法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员给予处分，参照本条例的有关规定办理。”也就是说，参照公务员管理的事业单位工作人员的行政纪律处罚依据与行政机关公务员的处罚依据是相同的，且已纳入行政监察机关的监察范畴，《中华人民共和国行政监察法》第五十条有明确规定（这类人员的行政纪律处分问题不在本文探讨之列）。

2、行政机关任命的事业单位工作人员。二○○七年十二月十九日人事部、监察部《关于行政机关任命的事业单位工作人员参照执行〈行政机关公务员处分条例〉的通知》（国人部发〔2007〕152号）规定，“目前，在国务院对事业单位及其工作人员的专门管理规定未出台前，给予违法违纪的行政机关任命的事业单位工作人员处分可以参照处分条例执行。”也就是说，行政机关任命的事业单位工作人员的行政纪律处罚依据与行政机关公务员的处罚依据也是相同的。

3、国家专项法规规定的特定事业单位中的工作人员。目前，虽然国务院对事业单位及其工作人员的专门管理规定未出台，但国家出台的一些行政处罚专项法规，对一些事业单位的特定工作人员的行政惩戒已有了专门的规定。我这里所说的事业单位中特定工作人员，不再包括行政机关任命的事业单位工作人员（即事业单位管理人员），也有特殊行业的人员，只指从事某项特殊岗位或特别工种的事业单位工作人员，既有专职的也有兼职的。如：国务院令第281号《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》第二条规定的法律、行政法规授权行使行政事业性收费或者罚没职能的事业单位的工作人员有违反“收支两条线”管理规定行为的，依照本规定给予行政处分。国务院令第427号《财政违法行为处罚处分条例》 第三十四条规定的“对法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及国家行政机关依法委托的组织及其工勤人员以外的工作人员，企业、事业单位、社会团体中由国家行政机关以委任、派遣等形式任命的人员以及其他人员有本条例规定的财政违法行为，需要给予处分的，参照本条例有关规定执行。”

监察部先后分别和有关部门出台的一些特定违纪行为处分规定，适用于事业单位中的一些特定人员和特殊岗位的人员。如：监察部令第11号《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》适用于事业单位中由国家行政机关任命的人员有安全生产领域违法违纪行为，事业单位中除由国家行政机关任命的人员外的其他人员有安全生产领域违法违纪行为参照本规定执行。 监察部令第15号《违反土地管理规定行为处分办法》适用于事业单位中有违反土地管理规定行为的单位，其负有责任的领导人员和直接责任人员，以及有违反土地管理规定行为的个人。

也就是说，国家出台的一些专项行政处罚法规中，涉及到事业单位中的特定工作人员的行政惩戒与行政机关公务员的处罚依据是相同的。

当然，上面讲到的三种特殊身份的事业单位工作人员的处罚依据和标准是一致，除参照公务员管理的事业单位的工作人员外，行政机关任命的事业单位工作人员和国家专项法规规定的特定事业单位中的工作人员，不管是在哪个行政主管部门下，行政纪律的处罚依据标准是一致的，但由于行使行政处罚权的主体不一致，有的是行政监察机关，有的是行政主管部门或所在事业单位，在实际案件处理中也存在差异，主要是指执纪主体的不同，即由行政主管部门对特定人员进行处罚时，具体情况在第四个现状中详细述说。这种处理结果的差异在社会上造成的负面影响更大。

（四）涉及纪律处分部门、依据和标准的多样性，给纪律惩戒工作的困惑。

1、执纪主体的多重性致使惩戒工作的随意性

由于事业单位工作人员的纪律处罚主体，既可以是其所在的事业单位，也可以是其所在单位的行政主管部门，若是行政机关任命的人员或是从事特定岗位的工作人员，监察机关同样可以行使处罚权。正是执纪主体的多重性，在实际执纪办案中存在随意性，主要表现为一是各行政主管部门存在“遮羞”和“攀比”现象。“遮羞”是不愿暴露下属的违纪行为，怕上级责怪管理不力；“攀比”是与其它部门比较，看他们有类似问题是否进行了处理。二是由谁行使处罚权存在推诿现象，特别是对从事特定岗位的工作人员的处罚，有不愿得罪人心理，加上这些人都是技术骨干，怕影响工作开展。三是监察机关查办行政机关任命人员案中涉及到事业单位中不是监察对象的其它工作人员，虽然监察机关可以建议和监督其行政主管部门进行处罚，往往存在处罚难以到位的情况。

2、执纪依据的缺失性导致惩戒工作的盲从性

事业单位工作人员行政纪律处罚依据的缺失主要表现在二个方面，一是证据材料的缺失。因行政机关或事业单位中没有专职的执纪办案人员，调查取证的不完整性或盲目性，导致错误事实的差异和处理结果的失真，甚至存在大错误（不能查清）轻处理的现象；二是处罚法规的不完整或缺乏。因事业单位目前还未出台统一的行政纪律处分条例，纪律处罚所依据的是部门法规和行业规章制度，既缺乏具体标准又没有参考标准（类似案例），往往存在有案不查或“以罚代法”的现象。

3、执纪处罚的差异性影响惩戒工作的权威性

当前，公务员由国家统一定编，参照公务员管理的事业单位和其它事业单位由本级政府定编，在管理上事业单位实行岗位管理，人员有管理人员（职员）、专业技术人员和工勤人员，又以专业技术人员为主。执纪处罚的差异性主要表现为：

一是内部管理上的差异。事业单位大部分是专业技术人员，由于业务水平的差异，使单位负责人在工作使用上有差异，特别是对业务骨干，本来这是无可厚非，却导致在管理上有差别对待，甚至在违纪行为的处理上存在厚此薄彼的现象。

二是行政部门间的差异。事业单位工作人员违纪行为的处理大多数是由其行政主管部门处理，由于处罚所依据的法规不同，导致在处理结果上存在差异，从而出现干预、说情等“横向比”现象。为此，处分决定的决策层为了减少麻烦，避免部门间处罚的差异，演变成以经济处罚代替纪律处分，甚至为了部门利益，减少上下级之间的情感冲突，而出现大事化小、小事化了的现象。

三是监察机关与行政部门间的差异。监察机关主要是对行政机关任命的事业单位人员实施监督检查，因没有利害关系，又是办案专职人员，在检查中一般能一查到底。案件一旦涉及到一般工作人员违纪时，监察机关依照权限只能移送给违纪人所在单位的行政主管部门进一步查处，行政部门有可能只是就事论事处理，而不会去扩大战果，这是一种差异。还有一种差异是监察机关对行政机关任命的事业单位人员实施立案调查中，同案中涉及到事业单位中的一般工作人员的违纪问题时，责成行政部门对一般违纪人员进行纪律处分，最终不是案件久拖不结，就是在处理结果上存在差异，特别是一案涉及到多个行政主管部门时情况更为突出。

二、事业单位工作人员行政纪律处分的对策思考

不论是行政机关公务员，还是事业单位工作人员，都是依照法律从事公务的人员，是国家工作人员。他们一旦违法犯罪，受到刑罚惩处是一样，充分体现了法治的公正、公平。但是在行政纪律处罚上，在现有的社会体制下，我承认公务员和事业单位工作人员身份上的差异性，但他们都是由纳税人供养着，在违反纪律时应该受到同样的限制和处罚。为规范事业单位工作人员的行政纪律处罚，体现公正、公平和纪律面前人人平等的原则，我有如下想法：

（一）科学分类统一管理标准

全国事业单位机构和人事制度改革是个复杂的系统工程，从一九九五年正式开启全国事业单位人事制度改革的试点工作以来，历经十多年的探索，去年三月中央出台的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，提出了分类改革的框架，使事业单位“建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。”为此，事业单位只有科学分类，建立和完善事业单位的管理体制和运行机制，形成中国特色的公益服务体系，才能出台事业单位统一的管理标准。

从当前事业单位改革试点省的的情况来看，管理超标准分为行政执行、社会公益和经营开发服务三大类。我认为事业单位改革要结合行政管理体制改革和政府机构改革，对完全承担行政职能的行政执法类事业单位，可调整为相关行政机关的内设机构，逐步转化为参照公务员管理编制或公务员编制；对经营开发服务类事业单位，逐步转化为企业或社会中介机构；最后留下社会公益服务类事业单位。同时，按照中央《关于分类推进事业单位改革的指导意见》的进程要求，及时出台《事业单位管理暂行条例》，既利于保护改革的成果，又利于规范事业单位管理和促进改革的进程，也是事业单位管理有章可循。

（二）出台条例统一处分标准

不管是行政机关公务员，还是事业单位工作人员，都是国家工作人员，他们既然都享受纳税人的俸薪，在违反纪律时应该受到同样的限制和处罚，何况现在已经有部分事业单位工作人员在纪律惩戒上“享受”了公务员纪律处罚一样的“待遇”，即参照处罚公务员的法规处理。为了规范事业单位工作人员的行为，避免事业单位工作人员行政纪律处分不规范、混乱的现象。尽快出台《事业单位工作人员处分条例》，可比照《行政机关公务员处分条例》的违纪行为规定制定相适应的规定，形成一套行政事业单位工作人员行政纪律处罚规定。这样，事业单位工作人员行政纪律处罚既有法可依，又维护了纪律处罚的公正性和严肃性。

（三）成立监督机构统一监管

事业单位不论直属于本级政府，还是下属于本级政府的行政部门，在监管上若归属于政府机关是无议的，但在纪律惩戒的监管上就不能采用这种分散体制，否则有可能又会出现无序不规范的情况。这就必须要成立一个统一的纪律监督机构，类似于行政监察机关对行政机关和公务员进行统一的监督。同时要考虑到《行政监察法》已经对部分事业单位工作人员（行政机关任命的人员和法律、法规授权的具有公共事务管理职能从事公务的人员以及由国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动从事公务的人员）实施了监察，为了避免监管的交叉和多头监管，使纪律监管的统一性和完整性。我认为在出台《事业单位工作人员处分条例》时，在有关条款中，将事业单位及工作人员的纪律惩戒监督权授权给行政监察机关，由监察机关统一对国家公务员和事业单位工作人员的行政纪律进行监督。（作者系江西省吉安县纪委监察局 戴红新）