当前，乡镇政权面临的困难具有复杂性和综合性，是长期以来各种因素共同作用，各类问题沉淀积累的结果，是社会变革过程中的必然“阵痛”。从形势发展看，乡镇现有的职能、职权与“小政府大社会”的目标要求已存在诸多的不适应。从政策变化看，中央出台的一系列政策十分注重依法、和谐、以人为本等理念，对长期实行行政命令式的基层政权工作带来极大的冲击。从体制弊端看，一贯来的压力型行政体制造成乡镇政府不堪重负。形势、政策、体制对乡镇政府的制约，最终导致了乡镇政府的“三化”：

1、财力空心化。1994年起实行的分税制，导致多极政府分割有限财政收入的体制性缺陷，使地方政府财税征集职能远弱于财政支出职能。在层层向上集中财力、年年递增财税征收任务的挤压下，乡镇在借债完成财政任务的同时，还要承担更多的维护公共秩序、社区治理、行政管理、教育支出及名目繁多的检查评比达标活动，造成乡镇财政严重透支，入不敷出形成债务。

2、责任最大化。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，乡镇政府具有下列职能：⑴执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；⑵执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；⑶保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；⑷保障农村集体经济组织应有的自主权；⑸保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；⑹保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；⑺办理上级人民政府交办的其它事项。但是现实中，乡镇政府主要做的工作却大部分是“办理上级人民政府交办的其它事项”，代表税务机关收税、代表交通部门修路、代表教育部门举办教育 ……。而另一方面，诸如国土、工商、税务、公安、广播等都已经被上级政府部门直接管理或设置为派出机构。与此同时，乡镇政府承担的责任却没有减小，反而更大了，需要花钱的包袱，如教育、卫生、公共设施等，乡镇政府越背越重，不堪承受；而有利的事和权，却被条条越抓越紧。在一些敏感的问题上，乡镇只有上下联系、左右协调的责任，只有做深入细致思想工作的义务，没有最终决定权。然而，责任交到底，板子打到底，无论任何一项工作，出了问题，最终责任都要由乡镇来承担。有责无权的尴尬，不得不使乡镇迈入困境。

3、职能边缘化。乡镇政府与县级及县级以上政府在权力分配上不对称，出现了权力虚化、职能弱化的趋势。乡镇权力被缩小，职能被边缘化，与一级政府的地位不相称。一是对辖区内许多行政事务没有执法权。公安、工商、税务、土地等社会行政事务，按照相关法律规定，只有县级及县级以上部门才具有执法资格，乡镇没有执法权。遇到需要执法情形，乡镇不得不求助于上级部门或其派出机构，自己则处于协助地位。如税收、计生、治安等往往被上级强压在乡镇干部头上，并“一票否决”。在巨大的工作压力下，乡镇政府不得而已要求没有执法权力的乡镇干部越权履行税务干部、计生干部、公安干警的工作职责。由于缺乏行政处置权，乡镇干部就算磨破了嘴皮，工作也难以达到目标要求。二是对乡镇干部没有人事编制决定权。乡镇人员由组织人事部门安排，想要的人进不来，不想要的人调不走。乡镇干部一方面存在冗员过多、人浮于事的状况，另一方面又存在人才欠缺、青黄不接的问题。既便是对村一级，按照《村民委员会组织法》的规定，乡镇只是指导关系，一旦村委不配合工作，乡镇政府也难以拿出好的办法。三是对“七站八所”没有实际管理权。垂直单位基本上是乡镇政府的法外之地。这些单位虽然名称上叫“某某乡（镇）某某所”，行使的职能都属于基层政府的职能范围，但实际上与乡镇政府的关系是一种邻里关系，只能“相处”，不能“管理”。从人事来说，垂直单位人员的任用和调动，乡镇政府没有任何正式介入途径，连正式的建议权也没有。如果有影响力，那也是因人而异的，要看乡镇领导人本身与这些单位的上级领导的关系，通过非正式的方式发生作用。从经费来说，垂直单位人员工资基本上是条条管理，与乡镇财政也没有正式关系。从工作来说，乡镇政府与这些垂直单位的关系更是复杂。所有这些垂直机构的管理领域都是公共管理职能很强的部门，也是基层政府在活动中必然经常发生关系的部门，乡镇政府要履行职责必须依托这些部门，这种关系就把乡镇推入了一种困境。如财税所在本乡镇范围内征税，上级政府对于本地税收的考核是针对乡镇政府，税收任务完不成是乡镇领导的“政绩”危机，但是财税所是垂管的，征多征少由他们说了算。为了完成乡镇的税收任务，乡镇领导人只能去“请求”他们帮助完成“任务”。（供稿 湖南省嘉禾县纪委  李衍华）