加强政府合规管理和防止利益冲突，作为廉政风险防控机制建设的两个新视角，将在风险管理、全面质量管理等已有认识和实践基础上，进一步丰富发展廉政风险防控机制所倡导的“管理防腐”理念，为形成以积极防范为核心，以强化管理为手段的廉政风险科学防控机制，提供新的智力支撑点和实践增长点。

从合规管理视角科学推进政府全面内控机制建设，夯实从“事（流程）”的层面防范廉政风险的工作基础。

合规（英文“compliance”，意为遵守、服从）管理是国际金融保险行业及其监管机构普遍遵循的基本准则和风险管理技术，原指公司及员工的行为应符合法律法规、监管规定、自律规则、内部制度和职业道德，以防范不合规行为造成的法律责任、行政处罚、财务损失及声誉损失等。上世纪90年代初，鉴于金融机构重大财务丑闻和操作风险案件的易发多发，许多国家和地区的监管机构以及国际组织先后出台了加强合规管理的规定，如英国要求金融企业普遍设立合规官。此后，专门合规管理机构、专职合规管理人员和专业合规管理工作，成为现代金融监管的重要理念和标志。近年来，我国政府监管机构也积极探索了中国特色金融保险合规管理机制，如中国证监会和中国银监会相继颁布实施了《证券公司合规管理试行规定》、《商业银行合规风险管理指引》等。

由北京等地创建并被中央纪委推广的廉政风险防范管理机制，与合规管理在理念和操作上可谓殊途同归。如其“防范的是廉政风险，管理的是防范工作”的操作模式，通过PDCA循环管理方法对风险防范工作实施质量管理等，充分体现了“实施全面内控以降低合规风险”的原则精神。笔者日前赴美国和香港等地调研考察其廉政建设情况时了解到，美国政府道德署和香港特区政府各部门中的“道德官员（首长级诚信事务主任）”，既负责制定有关公职人员的从政行为规范或曰廉政准则，也负责对公职人员有关行为的合规性问题提供咨询建议，事实上承担着政府内部“合规管家”的功能定位。

从概念上说，政府合规管理是持续监测、识别、预警公职人员违纪违规行为，从而防范、控制、化解政府风险的管理活动和内控机制。从管理对象上说，政府合规风险既包括公职人员贪腐造成的廉政风险，也包括因行政不作为、乱作为和行政过失等引发的行政复议乃至政府败诉、国家赔偿，以及这些负面行政过程及结果所造成的政府公信力损失等。从操作方式上说，主要通过制定实施风险防控政策，特别是按照外部法规要求，统一制定并持续修改内部管理规范，监督执行并强化内控，提高公共权力行使者的自律意识及其行政行为合法性，有效防范公共服务提供、公共产品生产、公共资源配置等方面的道德风险和操作风险。从工作目标上说，政府合规管理具有双重含义：一是各部门的内部制度、业务程序和管理流程要“合规”，其中的“规”囊括了相关法规制度和行业规则。如香港廉政公署的防止贪污处每年要对政府部门的行政程序和制度做近百个专项审查，从防止和堵塞贪污漏洞的角度提出改善意见，将制度性的贪污腐败可能减至最低。二是公职人员的行为要“合规”，通过提高决策、执行、管理和服务等各环节的合规性，切实降低行政行为失当、失误、失职等风险系数。如美国政府道德署每隔4年都会派出审核员对政府各部门从政伦理法规的执行情况进行审核，并向被审核单位的道德委员会发出审核报告，发现问题则发出“限期整改令”。可以说，政府合规管理是内控机制的重要实现方式，对于风险管理特别是廉政风险防控具有很强的借鉴性。

从某种程度上说，腐败是公共管理失序、公共服务失范和公共权力失控的结果与表现。行政行为越是合规合法，那么其出现贪腐渎职行为的概率越低；反之亦然。预防腐败或者说防控廉政风险，必须切实提高政府管理特别是内部管理水平，有效减少管理失序、服务失范和权力失控的机会缝隙与制度漏洞，形成用制度、流程和程序来管权、管钱、管人、管事的“管理闭环”。因此，把政府合规管理与廉政风险防范管理机制结合起来，充分体现了从“被动守规”到“主动合规”、从“消极遏制”到“积极预防”的策略调整。一是管理诊断具有同步嵌入性，有助于降低行政成本。合规管理的重要职责就是把合规性要求“嵌入”业务流程，使各项行政活动符合法律法规和监管要求。监测识别、评估报告合规风险，就是评价规章制度执行力和诊断审视业务流程规范程度的过程，既形成了业务的全流程在控状态，也突出了对廉政风险点的排查和持续跟踪监测。二是防控措施具有常态开放性，有助于抑制腐败“泛化”心理。把廉政风险与其他政府管理风险、操作风险一同防范、一同管控、一同应对，寓腐败预防于业务管理之中，既避免了廉政建设“唱独角戏”甚至与管理业务“唱对台戏”的尴尬，也能够抑制腐败“泛化”心理。三是监督资源具有内部专业性，有助于发挥“知情者”的制衡作用。现代政府管理实践表明，随着行政管理日趋专业化、细分化，外部力量监管不应该事实上也不可能替代内部合规管理。主动而为的合规管理，对于发挥“利益相关人”和“内部知情人”的监督作用，有效解决“信息不对称”等监督难的问题，具有显而易见的策略和操作优势。

从防止利益冲突视角推进从政行为准则的法治化建设，夯实从“人（动机）”的层面防控廉政风险的制度基础

从政道德或说从政伦理法治化，是世界反腐倡廉制度建设的一大趋势。近20年来，许多国家相继制定了政府官员从政行为准则（即廉政准则），使从政职责和行为标准法律化、成文化，公职人员道德规范不再仅仅凭借个体信念来维系，而是依靠权威的国家法律法规来保证。更重要的是，这些从政行为准则体现了一个共同的立法理念：以防止公职人员私人利益与公共利益冲突为核心，以预防性规定多于并且优先于惩罚性规定为保障，倡导形成公职人员理性认识和务实解决具体利益冲突问题的行为导向。

应当看到，利益冲突是一种不以人的意志为转移的客观社会存在。特别是随着社会利益格局的深刻变动，国家公职人员经常或被动或主动地遭遇到形形色色的利益冲突状态。其中，既可能面对国际通行“利益冲突”概念所指的公众利益与私己利益的一般性冲突，也可能面临本部门利益与全局利益、行政相对人中此群体利益和彼群体利益等特殊利益冲突问题。从深层次上说，公职人员在利益冲突问题上的利己肥私思想，是腐败行为最直接、最强烈、最现实也最难抑制的动机之一。而且，一旦公职人员陷入到利益冲突之中，在“人情社会”等东方传统文化心理背景下，往往易于诱生一种亲情、私情等对制度的“文化消解力”，使人在“潜规则博弈”中愈陷愈深、难于自拔。因此，推进廉政风险防范机制建设，不仅要把精力放在健全管理内控流程和办事程序上，还要下力气解决反腐倡廉制度“见树不见林”、“见物不见人”的问题，即从抑制公职人员个体腐败动机、规范群体行为的人性化立场上，构筑起防止利益冲突的长效机制，切实提高制度生成的针对性和执行力。从避免和解决利益冲突问题入手，预防公职人员廉政风险的策略优势在于：首先，有利于赢得支持和形成主动。从长远看，反腐败的重点不仅仅要放在事后惩治打击上，更重要、更主动的是进行事前阻遏和动机抑制，尽最大努力不造成利益冲突可能引发的廉政风险。如在美国和香港等地，只要存在利益冲突，公职人员所参与的哪怕1美元或1港元的交易，都应视为腐败行为。由此，在法理和社会心理上都自然形成了一种对消极腐败行为的“零容忍”态度。其次，有利于心理疏导和行为矫正。告诫公职人员和社会公众，腐败问题和廉政风险是可以预防的，关键在于有效发现并妥善解决潜在的利益冲突问题，并在相关法规制度中具体规定公职人员该做什么、禁做什么，各种公务行为情境下何为合法、何为非法，而不是仅仅强调违法犯罪的罚则。

由此，通过预防利益冲突制度建设反映出治理腐败不仅要治患于已然，还需更加注重防患于未然。从政道德和行为规范法治化的根本目的不在于抓住多少腐败分子，而是促使公职人员遵规守矩，切实提高对利益冲突和廉政风险的警惕性。美国、香港等地所实施的公职人员财产申报，主要目的不在于追溯官员如何积累财富，而主要看其是否存在利益冲突，会否影响公正施政，主要功能是建立公职人员诚信体系，而非一种腐败发现机制。如美国对官员实际的或潜在的存在利益冲突的财产，就给予了回避、财产出售、辞退兼职、资产托管、调动工作、第三者担保、豁免等多种解决利益冲突的具体办法。这对于积极稳妥地推进我国的党员领导干部个人重大事项报告制度改革，也具有很好的启示性。

从操作上说，把廉政风险防控机制建设和预防利益冲突制度建设有机结合起来，有利于建立健全岗位化、对象化、行为化、情境化的从政准则和行为规范，使大家在公务活动和私人生活中心有所守、行知所拒，形成与公共部门和公共职位相配套的廉洁从业压力传导机制。特别是充分考量公职人员的利益动机，抓住其职务行为、公务活动中的重点领域和关键环节，如接受礼赠、公务以外活动、离职后从业等行为进行“定点引导”、“精确预防”，建立起覆盖公务人员入职、履职和离职的行为半径，既突出重点又兼顾全面的利益冲突“防护网”，将成为廉政风险防控机制制度创新的重要方面。

基于上述的分析，笔者尝试对推进廉政风险防控机制建设提出一点建议。从责任主体上说，加快推进廉政风险防控机制建设，应当成为我国国家预防腐败机构的重要任务。从工作创新上说，加强政府内部合规管理和预防利益冲突，不断拓展廉政风险防控工作的思路和内涵，应当成为深化预防腐败工作的重要方面。笔者建议，国家预防腐败局以廉政风险防控机制建设为抓手，高层谋划部署、高端整合资源、高位运行实施，进一步提高预防腐败工作的科学化、规范化、制度化水平，建立廉政风险防控“国家预案和操作手册”；进一步倡导政府合规文化建设，建立公职人员合规行政、为民服务的政府诚信体系；进一步加强各部门制度排查和管理诊断，健全完善以预防利益冲突为基础的法规制度框架；进一步加强对行政自由裁量权的清理规范，形成对权力行使过程和结果的绩效管理机制；进一步发挥“科技防腐”的作用，建立预警评估廉政风险的“国家级”电子监控平台和信息处理网络；等等。在这些工作的基础上，国家预防腐败局可发布分行业、分部门、分专题的廉政风险防控工作指南，对各地各部门的预防腐败工作给予及时有效的政策指导、制度规范和业务提升。（高 波）