胡锦涛总书记反复强调，全党同志都要牢固树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的观念，认真学习制度，严格执行制度，自觉维护制度。贯彻落实这一重要精神，领导干部应牢固树立正确、清晰的制度角色意识，正确认识和处理自身与制度的关系。

人是制度主体。人与制度密不可分，制度是由人设计和制定，由人执行和实施，也是要求人们遵循的。“关系”决定“角色”，处于什么样的关系中，就会形成相应的角色。人与制度的关系，形成人的制度角色。在一个制度体系、制度环境中，人们的职位、职责、作用不同，制度主体可以因此相对划分为三类制度角色。第一类制度角色是“制度制定者”，包括领导者和相关机构，负责制度的设计和制定。第二类制度角色是“制度执行者”，负责制度的执行和实施，包括一些领导者和相关机构。第三类制度角色是“制度遵循者”，即遵循制度、按照制度规则采取行动的所有人。而现实中，这三种角色往往是重叠的，一个人、一个机构往往兼具多种制度角色。

正确、清晰的制度角色意识，就是在一个制度体系、制度环境中，每个人都要明确自己的制度角色。在现实生活中，领导干部既是制度执行者，也是制度制定者，更是制度遵循者。因此，领导干部与制度之间包括执行、制定、遵循三种关系，决定了领导干部的三种制度角色。

——作为制度执行者。所谓“制度执行者”，即制度不是由自己制定，但必须贯彻实施。实践中，不论处于哪一级的领导干部都是制度执行者，都要贯彻党的路线方针政策，实施国家的法律、法规、规章和政策，执行上级的决定决策。这是各级领导干部的基本工作职责。

——作为制度制定者。制度是分为不同层次的，制度体系、制度环境也分为不同的范围。一个地区、一个部门、一个单位的领导干部，要针对本地区、本部门、本单位的实际，制定一定的制度，如各种规章规定、纪律要求、管理措施等。这就是说，在依法依规由自己管理的组织内，在自己法定职权范围内，领导干部又是制度制定者，同时也自然成为这些制度的执行者。

——作为制度遵循者。领导干部在制定或执行制度的同时，自己也要遵循制度。即不论哪一级的领导干部，除了执行制度、制定制度，还必须遵循制度，用制度规范自己的行为，按照制度规则办事。

这三种制度角色，是由领导干部个人与制度之间的关系所决定的，三者之间不是排斥关系，而是包含关系。这也典型地、充分地说明，在一个制度体系、制度环境中，人人都是制度遵循者，其中有些人是制度制定者，有些人是制度执行者，但是不存在只制定制度而不需要遵循制度的人，也不存在只执行制度而不需要遵循制度的人。正如“交通规则”，需要由一些人和机构来制定，由一些人和机构来执行，但所有人都必须遵循。

在实际工作中，有些错误的“制度角色意识”危害甚大。某些制度制定者把自己摆在制度之上，某些制度执行者把自己放在制度之外，要求别人遵循制度，而自己不遵循制度，不按照制度规则行事，其实质是不能正确认识自己和制度的关系。更有甚者奉行“制度工具论”，把制度作为用权御人的工具，认为自己是制度主体，别人是制度客体，制度不管自己而专管别人；视“制定”和“执行”制度为一种特权，处心积虑用制度去约束别人，而自己却时时处处想规避制度。实践中经常出现违反制度的现象，就与这种错误的制度角色意识有关，需要我们引起高度重视。

实际上，领导干部兼有多重身份，既是公共权力的行使者、公共利益的代言人，又是普通的公民个人。领导干部作为公职人员和社会表率，迫切需要牢固树立正确、清晰的制度角色意识，正确认识和处理自己与制度的关系，自觉用制度管所有的权、管所有的事、管所有的人，真正做到认真学习制度、带头遵循制度、严格执行制度、自觉维护制度。（作者系云南省楚雄彝族自治州州委党校副校长、副教授 李志昌）