——关于纪检监察机关内部监督管理的调查与思考

纪检监察机关履行党的纪律检查和行政监察两项职能，肩负着反腐倡廉的重任、加强党内监督的职责，其作用重要、意义重大。然而，纪检监察机关不是“廉洁保险箱”，纪检监察干部并不具有天生的“腐败免疫力”。也就是说，纪检监察干部不是生活在真空里，在现实中也会受到各种的诱惑和腐败思想的侵蚀。实践有力地证明，纪检监察机关如不规范来自内部监督，权力同样会被滥用，同样会滋生腐败。

一、当前纪检监察机关内部监督管理的现状及问题。

随着社会的发展与进步，党内监督体制逐步系统化，监督效能也逐步提高，在保障党和国家的路线方针政策的贯彻执行，维护改革、发展和稳定，尤其在强化监督开展反腐倡廉工作中，纪检监察机关作出了巨大的努力，发挥着重要的作用。但从纪检监察机关自身监督来看，目前其内部监督与较高的系统性、科学性、实效性，还存在一定的差距，主要表现在：

（一）内部监督机制科学完善，但内部监督力量制约薄弱。随着《中华人民共和国行政监察法实施条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》等相关法规出台与实施，纪检监察机关内部监督管理得到了很大程度上的加强与完善。但纪检监察机关的工作性质，决定了纪检监察干部在履行职责时，是监督的主体，是监督的实施者，党员干部必须自觉接受纪检监察机关的监督。因此，有的纪检监察干部却忽视自身的“客体角色”的事实，总把自己做为监督的主体，总认为自己是“钦差大臣”，“是监督别人的”，因此，只乐意检查别人，而不乐意接受别人的检查；有的因纪检监察机关是同级党委的组成部分，受同级党委的绝对领导，上级纪检监察机关不便越过地方党委去实施具体监督。另外，由于地域上的距离，往往鞭长莫及，容易造成监督的失灵和失控；也有的因纪检监察工作的特殊性，使外界人士和群众的监督在一定时间、一定范围内很难介入和实施，表现弱化。

（二）内部监督措施规范有序，但内部监督标准缺乏量化。党内监督是一种有序的、规范化的活动，因而制定和执行有关的条例、措施具有很强的可行性、可控性，是整个监督过程赖以顺利进行的关键因素。目前，在纪检监察过程中，内部监督措施规范有序，监督执行有了较好的参照与遵循。但内部监督的相关措施与标准缺乏对应的量化，还不够具体细致、还不能较好量化。如：由于没有一个统一的自我监督规定，各地在自我监督上自搭炉灶，自我摸索，制定的一些标准五花八门，标准不一。也有监督标准不明的问题，即使有自我监督制度和规定，但规定不明确，非常抽象、笼统，可操作性不强，容易造成一种摆式的负作用。因此，从总体上看，纪检监察机关内部监督的监督措施和规定还待进一步的完善，仍需逐步形成一套完备的、细化的监督制度体系。

（三）内部监督活动经常有效，但自由裁量权扩张度过大。随着世情、党性、国情的变化发展，反腐倡廉工作的深入，纪检监察工作的地位作用逐步凸显，纪检监察活动更为频繁，成为党内经常性的活动之一。从总体来说，纪检监察机关内部监督管理是具有实效、富于成效的。但存在着自由裁量权扩张度过大的问题，具体表现为：一是调查权弹性大。纪检监察干部在调查群众举报反映的问题和线索时，可以把案件由大变小，由小化了，也可以对案件顺藤摸瓜，由小变大。案件线索和证据的取舍、调查结果还往往取决于调查人员的职业道德、思想水平和业务水平，没有一个完善具体的约束制度。这样，就形成了一个上上下下办理任何案件都存在一个相对自由裁决度问题。二是处理权弹性大。表现在量纪过程中，存有视其态度好坏、情节轻重作出处理等现象。同样在量纪规定中也有这样的情节规定。视其态度和情节本身就具有弹性，不易作出判断，它往往取决于有处理权的领导者或领导班子人员的思想、道德和纪律观念，这样容易造成量纪畸轻畸重,处理失之于宽、失之于软等现象。

（四）内部监督内容切合时宜，但内部监督程序不够严谨。纪检监察工作的深入发展，新情况、新问题的不断涌现，纪检监察的内容也不断得到了充实完善，监督内容更具针对性、时代性。然而，加强纪检监察机关内部的程序监督，克服监督人员监督的随意性、主观性，避免受到利害因素、感情因素干扰的问题，逐步成为当前公开监督，维护纪律权威性重大现实的要求。具体来说，监督机关在履行监督职能过程中必须遵守一定程序的规范行为。当前，监督程序混乱表现在三个方面：一是忽视程序监督，即没有将监督程序制度化，程序监督的意识不强，导致出现了某种程度上的主观随意性监督现象。二是在监督程序上偏重于事后惩戒，忽视防范和事中控制监督工作。三是监督程序脱节，实际起不到互相监督作用。如有的地方和单位，在处理案件中，动不动实行初查、调查、处理工作“一竿子到底”或审理提前介入，认为这样效率高，效果好,其实不然，往往容易出现问题。

二、加强纪检监察机关内部监督管理的途径与方法

当前，纪检监察机关内部监督的任务依然艰巨、完善发展的形势依然严峻，需要以更快的步伐、更高的要求，不断地总结实践经验、把握客观规律、破解工作难题，深入推进理念思路、体制机制和方式方法创新，进一步提升纪检监察内部监督工作的科学化水平。

（一）凸显群众性，坚持执纪为民。加强纪检监察内部监督管理要紧紧围绕执纪为民的原则和宗旨，广泛群众参与，发挥好舆论监督与民主监督这两种有效手段，提高内部监督管理的广泛性与实效性。要充分发挥舆论监督作用。有人说“不怕上告，只怕见报”，可见，舆论的威力巨大。纪检监察干部不是生活在“真空”中，他们的一言一行时刻在人民群众的监督之中。但有的群众怕受到打击报复，因此，群众对纪检监察机关的监督，存在不敢监督、不知怎样监督等现象，而舆论监督是解决这种现象的一个有效途径。要切实加强民主监督。人大机关和人大代表，可以通过提出议案、质询、听证等方式对纪检监察机关进行监督。政协机关和政协委员，可以通过提案、建议、批评、视察等形式对纪检监察机关进行监督。工、青、妇等群团组织，可以通过向党委、政府提出建议、发表意见、检举揭发等形式对纪检监察机关进行监督，通过实施有效的监督，增强纪检监察干部自身监督的意识和紧迫感。

（二）增强可控性，健全工作规范。纪检监察机关内部监督存在的问题主要是运行不畅，运行不规范而引起的。一是要建立纪检监察机关的办事公开制度。纪律检查和行政监察工作同样要搞“阳光工程”，不能搞“暗箱操作”。只要不涉及保密问题的，都应做到办事原则、内容、程序、结果公开，以公开保证公正。二是要坚持和完善民主集中制。班子内部之间的监督，是一种很起作用的监督。纪检监察机关作为监督机关，坚持民主集中制尤为重要。要建立健全《纪委常委议事规则》、《纪委常委议事规范》等制度，坚决杜绝“一言堂”现象。三是完善监督体制。在现行监督体制下，加强纪检监察机关内部监督要运用“条管”的手段来强化管理和监督，在人员编制、职数、准入、任免、经费、案件查办等方面要以上级纪检监察机关领导为主，上级纪检监察机关可以采用巡视、督察、定期听取汇报等形式，加强对下级纪检监察机关的监督。

（三）提高自律性，理顺预防机制。加强纪检监察机关内部监督，完善内部监督的各项措施,如果没有完善预防机制作支撑和根本保证，那么,其他具体措施是难以推开的，即使推开也是难以长久的。这是搞好纪检监察机关内部监督的重要前提。预防机制是整个监督机制的关键部分，可喻为第一道“关卡”。一是要强化自我监督意识。要坚决克服和杜绝特权思想、特权行为，树立监督者监督别人，首先要监督好自己的意识。“打铁先得自身硬”，“己不正焉能正人”，确立自我监督意识至关重要。二是要强化自律教育。着重开展“四自”教育，即时刻注重自重、自省、自警、自励，真正做到“慎独”。要加强纪检监察干部职业道德建设，建立纪检监察干部职业道德规范，用良好的职业道德规范干部的行为。三是要强化资格审查。对纪检监察干部要实行严格的素质挑选制。对人员进入实行资格审批，人员违纪实行资格限制和剥夺，以营造自我监督的良好环境。四是要加强内部管理。要健全各项规章制度，纪检监察干部都要做到思想上与时俱进不落伍，学习上刻苦钻研不放松，工作上争创一流不落后，生活上时刻自律不放纵，从而树立起良好的形象。

（四）突出实效性，健全惩处体系。 “设而不犯，犯而必诛”惩处机制是加强内部监督的最后一道“关卡”，也是制度能真正得到落实的重要保证。目前，纪检监察机关还没有建立守则式的纪律规范，有的是管理制度中的纪律性规范，有的是文件中的纪律性规范，缺乏专门的纪律处罚规定，因此，必须制定与完善《纪检监察干部纪律》、《纪检监察干部纪律规定》、《纪检监察干部错案责任追究条例》、《纪检监察干部违纪办案、失职渎职若干行为的纪律处分办法》等规范性纪律规定，做到有纪可依。二要设立机关纪委，或赋予干部室对违纪人员进行纪律处分权，负责对本机关工作人员进行党纪政纪和法纪教育，研究制定本机关内部监督的规定和制度，查处机关人员的违纪问题，受理本机关党员干部的申诉，处理举报本机关人员的来信来访。三要坚持适度从严的原则。对纪检监察干部标杆要高，要求要严，处理要重，不能搞内外有别，不能因个别人的行为影响整个纪检监察机关和纪检监察干部的声誉。四要坚持区别对待原则。对于违规和违纪的，要根据情况采取组织处理和纪律处分两种形式。组织处理主要采用批评教育、书面检查、诫勉谈话、取消资格、调整岗位、调离、辞退、公开通报等措施。

三、处理纪检监察机关内部监督应把握的“四个关系”

加强纪检监督机关内部监督管理是一个系统的、发展的过程，必须不断强化、不断完善，不断提升，要正确把握好内部监督的各个环节、各种关系，才能较好地提高内部监督的实效性。

（一）处理好内部监督与外部监督的关系。由于纪检监察工作特别是查办案件工作的特殊性，在一定时间或一定范围内外部监督不易实施，所以内部监督变得尤为重要。一要抓住关键环节完善制度。要以办案责任制为核心，建立健全一整套对信访处理权、线索取舍权、案件检查权、处分决定权和重大事项处置权的工作规程和监督制约措施。如常委会集体议案定案规则、大要案回访制度、案件评析制度、错案追究制度等。二要创新内部监督形式。要明确监督内容、监督重点和工作职责，保证监督的长期性和公正性。要利用“公开”，尽可能增强工作的透明度，利用民主生活会、廉政谈话等形式开展批评和自我批评，及时纠正苗头性和倾向性问题。三要健全纪检监察干部选用机制。要建立纪检监察干部的准入机制，严把入口关。对新调入纪检监察战线的干部和新提拔到领导岗位的干部要抓好岗前培训。要推行纪检监察干部内部轮岗交流制度，特别是对一些重要环节和重点岗位，应定期进行轮岗交流。

（二）处理好监督与被监督的关系。监督是纪检监察机关的一项重要职能，纪检监察干部要忠实履行自己的职责，就必须自觉加强对党员、干部的监督，始终把党员干部置于组织的监督之下。同时，纪检监察干部作为党的干部和人民的公仆，理应接受党组织和党内外群众的监督。《党章》明确规定“党内不允许有不接受党内外监督的特殊党员”，纪检监察干部是党的忠诚卫士，更不能搞“特殊”。作为执纪执法机关，我们手中掌握着党和人民赋予的一定的权力，如果失去了监督，权力同样会被滥用，同样会滋生腐败，而且对党的形象、党的事业危害更大。因此，纪检监察机关要加强对干部运用权力的监督，主动拓宽接受监督的渠道，纪检监察干部要自觉树立接受监督的意识，在党内外群众的监督和支持下，更好地履行纪检监察职能。

（三）要处理好事前、事中与事后监督的关系。对干部的监督就是对干部的爱护，因此，内部监督要坚持教育为本，防范在先。首先，要加强政治学习，用党的创新理论教育纪检监察干部，使他们始终保持坚定的政治立场和正确的世界观、价值观、权力观，自觉筑牢思想道德防线，在腐蚀与反腐蚀的斗争中始终保持清醒头脑，始终立于不败之地。其次，对干部执行重要公务特别是查办案件的情况要进行经常性的检查或抽查，听取被检查单位或人员的意见和反映，全面及时掌握工作动态，提醒督促干部规范从政，秉公执纪。再次，实行内部定期“述廉评廉”，使干部做到自省自律，警钟长鸣。与此同时，要通过案件回访、定期民主评议、接受群众举报等措施加强事后监督。

（四）要处理好监督、保护与处理的关系。纪检监察干部队伍长期经受反腐败斗争的锻炼，已成为党和人民信赖的忠诚卫士，是我们党的宝贵财富。加强内部监督是为了使我们的队伍具有更高的政治觉悟、更严的纪律性、更明的法制观念、更强的战斗力，因此要本着关心爱护干部的原则抓好监督。对那些打击报复甚至诬告陷害纪检监察干部的行为要坚决查处，保护好干部的积极性和创造性。对少数干部身上出现的苗头性问题，要及时提醒，认真帮助，限期改正，防止酿成大的错误。对个别屡教不改或不再适合从事纪检监察工作的人员，也不能包庇袒护，做到该调整的要调整，该法办的要法办，以维护纪检监察干部队伍的纯洁性。（江西省玉山县纪委办公室主任  宁建华）