近年来，一些地方、部门和国有企事业单位中以集体形式谋取私利的问题和案件时有发生，人们斥之为“集体腐败”。“集体腐败”在性质和后果上都要比个体腐败更为严重和恶劣，必须引起我们的高度重视和警觉，采取有力措施加以预防和治理，决不能让腐败借“集体”之名大行其道，甚至发展为有组织的犯罪。

一、“集体腐败”的表现

说到“集体腐败”，人们首先想到的是一些机关、部门、企事业单位违规谋取集体福利的行为。比如，违规发放奖金、补贴、实物、购物卡；违规为干部职工建房或者以高价购买商品房再低价出售给个人；为干部职工超标准交纳各种公积金、保险金；免费或低价向干部职工提供乘车、用电、用水、通讯等服务；以学习考察之名轮流组织干部职工公费旅游；超编制超标准配置公务用车、公车私用；擅自为管理人员确定高额年薪，等等。这类行为大多属于违规违纪，但在部门和单位内部却是公开或半公开的，得到干部职工的支持，大多经过集体决策，而且分配比较平均，决策者通常并不比其他干部职工得到更大份额，有的单位的领导班子还可能是迫于“关心干部职工”的压力而作出这方面决策。但我们不能低估这类以“福利”名义进行的集体谋利行为的危害性。因为这类行为不仅直接扰乱收入分配秩序，造成部门、行业收入差距过大，严重损害社会公平，而且往往与执法和管理中的利益驱动、“三乱”、截留收入、转移和套取资金、“小金库”等违规违纪行为紧密联系在一起，甚至以后者为前提。同时，在为大家谋福利的名义下，可能诱发、隐藏少数人更严重的违法犯罪行为。应该说，这类不规范的福利行为以及相关的违规违纪行为，不是今天才有的，而是这些年来我们一直在进行治理的问题，我们既要看到取得的成效，又要看到问题还远没有从根本上解决，社会上对此仍然诟病很多。

除这些打着福利旗号的大集体谋私行为外，还有一些性质更为恶劣的“集体腐败”问题需要引起我们加倍警觉。一是集体贪污。有的利用管理国家专项资金和项目的权力，从中套取资金加以私分；有的利用执收执罚的权力，截留转移应当上缴的资金予以私分；有的企事业单位采取收入不入账等方式私分国家集体资金资产。比如，套取私分农、林、水等项目和其他补贴资金，转移私分社保资金、截留税费收入等案件近年频频见诸报端，有易发多发的趋势。二是集体索贿受贿。即一些掌握重要审批、执法权或招标采购等实权的单位和机构利用职权以赞助、回扣等形式接受或索要管理对象或相关单位、个人财物，作为“小金库”经费或私分给个人。比如，一些项目主管单位利用掌管项目的便利，通过项目经费分成或按一定比例返还等方式谋取非法利益；一些地方的车管、城管、海关等执法部门和工程、药品及农机等政府补贴商品招标采购机构也曝出集体索贿、受贿案件，有的甚至长期存在这类问题。三是集体行贿。即在逢年过节、争资跑项以及一些特定事项的申报中以集体名义向国家机关、国有企事业单位等工作人员赠送礼品礼金，以联络感情之名行行贿之实。这种现象在一些基层单位尤其突出，有的甚至向银行或其他单位借钱行贿。当前还有一类问题也非常突出，就是一些地方党委、政府从狭隘的地方利益出发，通过集体决策甚至是人大决议的形式，“变通”执行党和国家政策法规，特别是宏观调控的有关政策。比如，违规减免税费、征用土地、进人，擅自决定不执行或放宽执行国家有关环境保护的政策，等等。这种行为的主要决策者和参与者虽然不直接得利，但严重破坏了政策的严肃性，损害了党和政府威信，应该作为“集体腐败”的一种特殊形态来看待。

梳理剖析各地查办的“集体腐败”案件，“集体腐败”作为一种需要多人共同参与和配合实施的有组织行为，多发生在下述领域和部位。一是掌握重要审批权和执法权的部门和单位。二是相对独立的执收执罚机构，特别是采用票据进行现场执收执罚的机构。三是专项资金、基金管理部门和重要项目实施机构。四是相对封闭的行业、单位。五是“一把手”腐败的单位。“集体腐败”如果没有领导的支持和参与是很难形成的，在一个发生“集体腐败”的单位中，单位的领导者一般也是“集体腐败”的组织领导者。六是直接负责统计、填报、分配、落实各种补贴、补偿资金或实施项目的基层单位。七是财务关系比较复杂的事业单位。如一些既有财政拨款，又有经营收入的单位。对“集体腐败”易发多发的领域和部位进行梳理分类，找出带规律性的东西，对于我们科学评估和有效防控“集体腐败”风险，是很有意义的。

二、“集体腐败”的成因

正常情况下，“集体腐败”作为一种需要多人共同配合完成的腐败类型，其实施的难度和败露的风险都比个体腐败要大。“集体腐败”在一些领域和部位的易发多发，除那些导致腐败滋生的一般性原因外，还需要某些特定的土壤和“催化剂”。

部门、行业、单位收入差距过大，使“集体腐败”具备某种“群众基础”。长期以来，由于工资外收入不规范、不透明，不同部门、行业、单位之间收入差距一直比较大。部门、行业、单位在福利上的互相攀比使集体谋利在一些部门、单位内部有了某种“群众基础”。一些单位的领导或屈从、或迎合、或利用这种心理，想方设法开辟“财源”，甚至不惜违法乱纪，为自己、班子、本单位部分或全体人员谋“福利”，逐步走上“集体腐败”的道路。

权力结构相对固化，为“集体腐败”的滋生提供了合适土壤。“集体腐败”侵害的标的一般是比较大的目标，或者流量较大能够产生规模效应的目标。通常情况下，这样的目标处于多人的管控之下或需要由多人共同经办。这样，要实施“集体腐败”，就需要拥有不同职权的多人互相配合或者需要多人多次的反复操作。这些都要以参与者之间的高度合作与信任为前提。只有在一种相对固化的权力结构和稳定的环境中，这种在搞腐败上的高度合作和信任才有可能达成。比如，一些掌握重要审批权力或执收执罚权力的部门和单位领导人员长期不流动，一个单位内部的重要项目、资金长期固定由某几个人掌管，这些都会大大增加“集体腐败”的风险。在一些发生“集体腐败”案件的地方和单位，这个问题并没有引起足够的重视。

权力运行不透明，为“集体腐败”提供了生存空间。受主观与客观、技术与制度等各种因素的影响与制约，目前我国一些部门和单位权力运行仍然处于不透明状态。一些行使重要审批权力、执收执罚权力、资金项目管理权力的部门和单位对外部不透明；在部门和单位内部，掌握重要项目和资金审批或其他重要职能的机构对内也不透明。特别是一些专门设立的执收执罚单位和专项资金、基金管理单位，管理的资金总量巨大、来源分散且经常处于变动中，很多收入还是现场收取、随时发生，内部都难以监控，对外更不透明。这些单位和机构由于职能单纯，平时与其他部门和单位的联系本来就很少，加上权力运行不透明，在监管上就相当于一座座孤岛。很多专项资金在由上向下的分配落实过程中，分配链条长而分散，而且往往要跨越几个行政层级，一些资金的最终分配和落实实际上无法完全掌握，造成另一种形式的权力运行不透明。权力运行不透明，外部监督无法实施，给“集体腐败”的滋生提供了空间。

财经制度纪律松弛，为“集体腐败”提供了条件。改革开放以来，我国虽然逐渐发展起了比较完备的财经管理制度，但这些制度部分没有得到严格执行。特别是当这种违反财经纪律的行为打着弥补单位经费不足、解决干部职工生活困难等旗号时，部门和单位内部普遍不会认为这是个严重的问题。如果违纪资金不是直接向群众摊派，而是截留、挪用项目经费等公共资金的话，社会的关注更少。比如，审计部门每年查出大量问题，但最后真正给予严格处罚的很少，以致“小金库”问题、截留挪用专项资金等集体违反财经纪律问题屡禁不止。财务管理混乱，财经纪律松弛，为“集体腐败”的滋生提供了条件。

监督处罚不及时、不到位，纵容“集体腐败”。现在我们的监督体系，比较侧重对于个体的监督，对于部门、单位总体性的监督检查则比较少。比如财务方面的监督，过去我们有“三大检查”，很严格，不说“集体腐败”，个体腐败也很难有空间。现在我们的财务检查、审计等专业监督在及时性、深入性上都存在明显不足。不少重要单位可能很多年都没有接受过一次严格的财务检查。而在部门和单位内部，决策权、执行权、监督权一体化的现象比较严重，比如，执收执罚部门集决策权、执行权、监督权于一体；掌管项目、资金的部门集审批权、分配权和监管权于一身。这种权力结构使这些单位和部门比较容易排除外来监督，使部门内部成为权力的“自由王国”。在对“集体腐败”的处罚上，也往往是轻描淡写。由于“集体腐败”常常以集体的面貌出现，很多情况下处于主观故意与客观过失、合理需求与违规手段、个人违纪与集体违规交织的边缘状态，案件定性和责任区分比较难，处理起来往往雷声大雨点小，对违纪事实处理多，对违纪人员追究少，从而助长了一些人的侥幸心理。

三、“集体腐败”的防治

防治“集体腐败”，必须根据“集体腐败”的特点以及发生原因和规律，多管齐下，综合施治。

规范社会分配，逐步消除产生“集体腐败”的社会基础。在对国家公职人员的工资福利进行全面清理的同时，结合即将开始的工资制度改革，按照“同城同酬”、“同地同酬”的原则，严格规范机关和国有企事业单位工资福利，通过“削峰填谷”，缩小部门之间、行业之间、单位之间的收入差距，使国家公职人员的生活水平保持在一个适当水平，消除滥发福利的冲动。

加强关键部位和重点环节的监督管理。针对“集体腐败”易发高发部位和环节采取针对性措施。单位和单位之间、单位内部各机构之间要建立适当的权力制约制衡机制，消除“权力孤岛现象”。比如，将单位权力适当分解落实到不同内设机构，防止所有重要权力全部集中到某一个机构的现象发生；还如，对基金管理机构等因单位职能性质决定的“权力孤岛”，可以借鉴国外经验，组建跨部门的、有社会人士参加的理事会等机构进行监督，防止权力失去控制。大力推进政务公开。将财务公开作为重中之重，积极探索内部公开、外部公示等各种手段和办法。特别是对于一些大额收入和支出、反复发生的收入和支出要随时发生随时公开，对于一些跨层级管理的资金如各种项目资金要实行重点公开。高度重视对“一把手”的监管。“集体腐败”问题出在集体，关键在班子，根子在“一把手”。防治“集体腐败”，必须将“一把手”的监督管理摆在重中之重的位置，通过规范人事、财务等权力行使，加强巡视检查，建立科学的业绩考核体系、干部评价体系，有效减少“一把手”的腐败冲动和政绩冲动。高度重视对基层一些“不起眼”单位的监管。基层站、所、队、场等单位机构不大、职能偏弱，是监督工作“神经末梢坏死症”的高发区，如果同时掌握了一定资源，就很可能滋生“集体腐败”。加强对这些单位的监督，根本的是依靠群众。大力推进各种形式的公开、评议活动，特别是涉及群众切身利益的事项，尽量减少中间环节，尽可能地与群众面对面。

积极探索外部监督办法，形成完备的监督体系。在继续完善各项监督制度的同时，把工作重点放在外部监督上。健全任职交流制度。对掌握重要权力的岗位，其主管、分管领导和工作人员应定期调整分工或轮岗。而且越是掌握人、财、物多的岗位，越是资源稀缺的岗位，其调整和轮岗期限应该越短、调整交流范围应该越大。严格财务检查和审计制度。在财务检查、审计监督的经常性、深入性和严肃性上下功夫，既要保证单位财务上的问题能够及时被发现，也要保证每一个发现的问题都能得到及时、严肃的处理。同时，可以改进检查手段和方法，比如，实行跨地域交叉检查，或是不同部门重叠检查，通过检查结果的互相印证，增加问题被发现的概率。建立“集体腐败”责任上追一级的制度。按照“一岗双责”的要求，凡是下属单位集体出了重大问题的，要上追一级，严格追究主管部门主要领导和分管领导的失察责任，促使上级机关加大监管力度。健全社会监督制度。充分发挥信访举报、新闻媒体等监督手段作用，高度重视反腐倡廉网络舆情，强化廉政测评、群众评议等群众监督手段，实现问廉于民，问廉于社会，从中发现苗头性倾向性问题。

健全相关制度，让腐败分子无法“抱团”。腐败集体本质上是一个利益共同体。防治“集体腐败”，要通过各种方法，防止这种利益共同体的形成，促使已有的腐败集体内部的利益平衡发生变化，加速集团的瓦解。比如，加大对腐败集体骨干人员的处罚力度，对其定罪量刑按集团全部涉案金额处罚，其他人员则视情况灵活处理，消除法不责众、风险共担心理，使不法分子不敢组织腐败集体。再如，建立内部人举报制度，通过为腐败集体内部举报人提供人身保护和一定的刑期减免，激发集团内部矛盾，促使集团分解，等等。

严格执行党纪国法，加大惩治力度。凡发生“集体腐败”的单位，其党组和班子应予以即时改组或解散。对参与腐败的成员，应在分清领导责任、直接责任、协从责任的基础上，严格按团伙犯罪、单位犯罪进行处罚；对没有参与腐败的班子其他成员也要根据情况作出适当处理。同时，要针对目前一些“集体腐败”现象难以定性和界定的现象，加紧完善现有纪律规定和法律法规，确保“集体腐败”各方面问题的处理都有法可依、有纪可循。（湖南省桂阳县纪委 贵季轩）