制度本应具有普适性、中立性，体现公平、正义、效率等制度伦理基本要求，但由于制度是通过立法者以文字的形式将一定的行为规则固定下来，因此，其间必然夹杂着个人的价值判断。制度的这一属性为外界干预制度制定预留了空间。制度一旦颁布实施，规制对象必须无差别地遵守，并有国家权力作为其顺利实施的保障，制度的这个特征对于利益相关方具有极大的诱惑力。一些利益群体不甘心冒着被追究法定责任的风险追逐利益，始终尝试通过制度固化既得利益及获得这些利益的渠道。不同的利益群体通过各种途径向制度制定者施加影响，使本应中立、客观的立法者产生偏向于某一利益群体的倾向。一些制度制定者甚至在制度所涉领域利为己谋，毫不规避利益冲突，利用“近水楼台”的优势，将自己的利益体现于制度之中，使腐败常规化、制度化、合法化。

在一些情况下，制度存在腐败漏洞并非源于外力所迫，也不是立法者出于自身利益考虑而故意为之，而是由于制度制定者的水平不高。一些制度的制定者缺乏相关领域的专业背景，没有掌握一定的立法技术，对制度所涉事项没有进行深入的调查研究，对制度可能涉及的腐败风险没有清醒认识。立法者长期浸润在特定的话语体系中，对其所处领域的腐败风险的认知往往被习惯钝化，虽极力自查风险点，但仍有盲区。制定的法律制度应反映并适应现实的条件和可能，是社会对立法者的期待，也是立法者在立法过程中自我绷紧的一根弦。但是，受立法水平制约，立法者在一些情况下并不能有效地将社会期待体现在立法中，他们的认识与现实情况、廉政要求有一定差距。一些负责制定制度的部门并不是防治腐败的专门机关，他们对于预防腐败缺乏前瞻性的认识，在制度设计上容易出现腐败漏洞。

在反腐倡廉建设中，制度建设是基础工程，必须采取务实举措确保制度廉洁，从根本上解决“制度腐败”的问题。在提高立法者立法水平的基础上，应多引入“外部力量”制衡立法权，平衡各群体的利益关系，避免在新制度中出现利益冲突。对制度进行廉洁评估（审查）和提高制度制定过程的民主程度是确保制度廉洁的有效途径。

目前，立法听证、立法后评估、法律法规清理、备案审查等程序将制度廉洁的一些要求纳入评价指标体系，但这些程序偏重于立法的合法性、协调性审查，并未将“廉洁”提升到与公平、正义、效率等制度价值平等的层级，对制度廉洁的评价并不成体系。立法后评估、法律法规清理和备案审查等程序都是在法规制度生效后开展的，即便在制度检审中发现廉洁方面的瑕疵，其对法规制度所调整的社会关系已经发生消极作用，又因对存在腐败漏洞的法规制度进行修改需要经历繁琐的程序，所以对生效法规制度的审查及审查结果的运用成本太高。因此，有必要建立一个制度生效前对制度的廉洁性进行全面审查的机制，尽量降低制度颁行后的廉政风险。由专门的部门组织协调对即将施行的制度进行廉洁评估非常有必要。制度的廉洁评估应围绕公权力运行过程中可能出现的利益冲突，对制度是否存在地方或部门利益对公共利益、公民利益构成威胁，是否存在地方或部门权力交叠和利益冲突，是否存在为公民、法人和其他组织设定额外义务，是否存在模糊职责和减免公共职责，是否存在不正当的社会利益倾向和不合理的社会利益安排，是否存在法律责任缺位、问责机制和绩效评估缺失等情况进行评估。同时建立依职权评估和依申请评估相结合的评估提起机制，将制度廉洁评估作为新制度生效的前置程序，对已经接受廉洁评估的制度定期“回访”。

《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”。制度的形成过程是各利益主体博弈的过程，如果缺乏利益相关方的参与，相关主体的利益被忽视、个别主体的利益被突出的危险便大大增加。确保制度廉洁的一个重要途径就是让公众尽可能多地参与到制度的制定过程中来，真正实现“开门立法”。目前，一些立法机关的立法活动主要采取“以我为主”的方式，一般社会公众参与立法活动的程度低、范围窄、作用小。需要建立健全社会公众参与立法活动的体制机制，保障公众对立法事项的知情权、参与权、表达权和监督权。在制度的论证、制定阶段要通过各种媒体向社会公开相关信息，为社会力量参与制度的制定提供充分、有效的渠道。提高立法听证会的质量，选择真正能够代表各方利益的代表参加听证会，对听证会中出现的各方意见及采纳情况悉数公开。邀请相关领域专家全程参与制度制定过程，征询专家学者的意见，吸收相关研究成果。（田坤）