工程建设资本密集、涉及面广、管理环节多，容易产生权钱交易、贪污腐化和暗箱操作，是腐败问题多发、易发的重灾区，也是全社会普遍关注的热点和焦点。近年来，从中央到地方相继开展了对工程建设领域突出问题的专项治理，取得了明显成效；但目前政府投资工程建设仍然存在一些不容忽视的突出问题，暴露出工作体制、机制、监管方面的漏洞和薄弱环节。现就当前工程建设领域存在的腐败问题作一些归纳与思考。

一、当前政府投资工程建设存在的腐败问题

（一）标前审批把关不严。一是工程立项不科学、不民主。不少工程项目在实施前缺乏技术咨询、专家论证、决策评估、公示、听证等环节，存在领导主观臆断和部门自由裁量的现象。上什么工程，上多大工程往往只是个别领导决定，或者是几个领导在小范围内开会商议做出决定，一些职能部门对领导的“拍脑袋决定、拍胸脯保证”的工程不严格把关、放任自流，致使经常出现一些不切实际的“形象工程”和“政绩工程”。二是工程设计方案评审不规范、不透明。很多工程在设计上存在着盲点和偏差，项目从设计到实施过程缺少优化设计和评审环节，未能实现“最优”设计和满足技术性与适用性相结合的要求，甚至有些业主借口工程紧急，边设计、边施工，以达到提高建设标准，增加投资资金的目的。三是工程投资预算评审不全面，不深入。由于工程项目繁多，财政和审计部门受人力物力和专业技能等多种原因的限制，对工程建设投资预算的评审很难实现全面覆盖，即使到位了，也很难深入，往往只是一种程序性审查和手续性备案，评审缺乏应有的权威性和严肃性，致使一些投资预算出现超标准、超规模、超范围的现象，造成了国家资金损失和资源浪费。

（二）招标投标暗箱操作。一是招标人权力寻租。在招标投标过程中，有些领导插手干预工程招标投标活动，规避招标，肢解项目，为特定企业“量身定做”招标文件，通过各种手段达到明招暗定目的；甚至强调工期紧而直接指定施工单位，避免招标，严重扰乱正常的招标投标秩序。二是串标围标现象严重。投标人通过借用或雇用多个不同名称、有资质的公司出面陪标，参与项目竞标，以排斥其他竞标者，确保自身中标，一旦中标后，将按事先约定分别支付“陪标费”。有些投标人通过与招标人和中介机构串通协商，通过招标文件制定歧视性或限制性条款来排斥其他潜在投标人。三是代理机构中介不中。在一些招标投标活动中，代理机构受利益驱动，为追求多多合作，看业主脸色行事，按业主意志办事，为项目业主的不正当要求甚至违法行为提供便利，与业主串通使特定投标人中标。每一次招投标过程，投标人为了各自利益，都要主动联系中介，代理机构时常成为他们各方争取的“香饽饽”。四是评标过程暗藏玄机。目前，按照相关规定，专家独立评标，无论是监管机构或者项目业主，都不能干预；对评标结果的公正性、合理性和准确性很难判别，这成为招标投标监督工作难以触及的核心问题。在一些人情关系和利益驱动下，难免有些专家会违背原则作出“错评”结果。

（三）标后管理混乱无序。一是设计变更普遍存在。在项目申报前，业主与设计单位相互勾结，故意将工程化大为小，先用亏本的价格中标，项目招标结束后，通过私自变更设计方案，扩大建设规模，增加工程投资；有时施工企业与监理方串通制造虚假隐蔽工程等手段进行虚报冒领，利益主体总是千方百计追加资金，达到“低中高结”的目的。二是施工现场管理混乱。建设单位是项目业主，他们虽然明白项目的使用需求，但在项目建设上大多是外行，时常被施工单位牵着鼻子走，有些施工单位与监理方串通一气，共同欺骗业主，使得甲方监理形同虚设，造成现场管理失控，致使违反方案施工、人员缺位、偷工减料等行为司空见惯。三是部门监管缺位失职。工程建设一直以来都是注重标前、标中监管，却忽视对中标后合同签订、生效和施工现场的监管工作，执法机关对现场的检查、督查工作严重缺位，时常出现“一流企业中标，二流企业签约，三流企业进场”的现象，违法转包、分包现象严重；有些合同实质性条款与招标文件存在重大差异，缺少应有审查和问责制度，个别施工企业为了追求利益最大化甚至以损害项目建设质量为代价。

（四）验收结算弄虚作假。工程验收环节，一些验收人员不顾事实，实地验收搞走过场，验收结果由送钱多少决定，经常出现将劣质工程验收成合格工程，将合格工程验收成优良工程的怪象。在结算环节，施工单位与监理单位、职能部门相关人员相互串通，多计工程量，多算工程款，不该算的要算，该算的要多算，能靠低算的要靠高算，施工方在获利后，再主动给予“帮助”的有关人员一定“好处”。在工程付款环节，有些单位财会人员不见“回扣”和“手续费”，就故意拖拉不予付款，以此索拿卡要，收受贿赂。

二、造成上述腐败问题的原因分析

（一）建筑行业的特殊性。建筑业存在资本密集、涉及面广、管理环节多等特点。随着经济社会的发展，工程投资越来越大，建设项目动辄几百上千万，甚至上亿元，而工程建设市场主要是卖方市场，僧多粥少，竞争异常激烈，监管上稍有疏忽和漏洞就会有不法分子钻空子。一项工程涉及政府、业主、设计、监理、审计、施工等多个单位和部门，包括立项审批、项目设计、招投标、资金拨付、竣工验收等诸多环节，工程建设这种“多部门、多环节”的特点为监管工作带来难度，使不法分子的违法勾当有了可乘之机。

（二）市场机制不够完善。工程建设竞争激烈，我国现行市场经济体制还不完善，市场规则还不成熟，目前工程建设活动还没有真正纳入市场化竞争，没能有效发挥市场运作在优化资源配置中的积极作用，一些空壳企业、低资质企业为取得竞争主动权，有时采取不正当的手段参与竞争，加之一些领导干部自律意识不强、以权谋私，自然而然就助长了市场的无序竞争，为滋生腐败提供了温床。

（三）监督管理存在漏洞。在政府投资工程建设的各个环节，作为行业或地区的主管机构和部门，可能既负责项目组织实施，又行使建设市场监管职责，出现投资管理、组织实施和建设监管同位一体的现象，没有形成一个规范统一的监管机构，容易造成趋利执法、监管乏力，导致出现监管的“真空”，有时还会出现部门之间各自为政或是推诿扯皮现象，这种监管体制本身就孕育着廉政风险。

（四）惩治腐败力度不够。目前，对工程建设过程中出现的违纪违法现象，在法律法规上有明确的处罚规定，但总体上是少处轻罚，这与工程建设获得的高额回报相比而言，不成“比例”；再加上，由于认证上的困难，查处的比例很小，有些问题只能不了了之。这些弊端极大地降低了法律的威慑力，一些人在工程建设领域中设法钻制度漏洞，借此牟取巨大的非法利益。

三、预防政府投资工程建设腐败问题的相关对策

（一）严格标前监控。一是严格立项审批。健全完善政府投资项目专家咨询、评估论证、公示听证以及审批权限和程序等相关制度，彻底改变政府投资建设由主要领导“说了算”的现状，弱化职能部门自由裁量权，杜绝因决策失误造成无谓投资。二是严格设计方案评审。在设计方案报批阶段，实行强制性优化设计和评审环节，建立由专家、利益相关者、监管部门等多方主体参与的评审决策机制，减少设计方案中错、漏现象，在确保技术先进性的同时突出适用性。三是严格投资预算评审。要对政府投资项目预算评审实行全覆盖，将评审关口前移到概算批复之前，评审工作要细致深入，克服走过场现象，对一些脱离实际且不合理的造价项目要强制性修改预算，增加对政府投资项目总体造价水平的宏观控制。

（二）规范市场秩序。一是规范市场主体。各地区结合实际，对具有建筑类三级资质以上企业进行全面检查验证，对企业法人代表、在册的项目经理、安全员、施工员逐一校对核实，统一建立管理档案。规定只有通过检验、备案在册的施工企业，才能取得市场准入资格。坚决取缔空壳企业（无资质、无技术、无设备、无施工队伍）从业资格。与此同时对本地招标投标代理机构也要进行全面核查，建立相应的诚信管理档案。二是规范招标文书发布。加强对招标公告、招标文件编写工作的指导和监督，要求公告、文件在发布前，必须要先送招标专业人员审核，审核后再由监管部门复核，无异议后方可发布。通过加强审核把关，进一步规范招标公告的内容、发布方式、范围和时限，让投标人能够平等、便捷地获取招标信息，促进招标文件中评分标准与定标原则等相关条款的公正性、合法性，杜绝带有倾向性、歧视性和限制性条款。三是规范评标专家行为。加强评标过程监控，组织封闭式评标，监管部门通过电子监察系统对专家评审过程实行同步监督，亲眼见证中标结果产生。实行评标过程痕迹化管理，对每一次标的、投标人、评标专家、中标结果都详实记录在案。加大对评标投诉的查处力度，强化责任追究，建立评标专家诚信管理档案，对多次违规、失信严重的将取消其专家评审资格。四是创新发包体制。建立统一的公共资源交易中心，对政府投资的工程建设，政府委托交易中心，行使业主招标职责，统一代理招标事宜，实行封闭式运行，由交易中心发布公告，组织招标，中标后交项目建设单位签订合同，组织施工，直到项目竣工。

（三）加强现场防范。一是落实监管人员。行政监察机关、行业主管部门、业主、监理单位要充分履行职责，齐心协力做好施工现场的监督检查工作，要对中标合同签订情况进行核实，确保合同的及时生效和实施，对一些施工企业不按投标书中承诺的方案施工、项目经理缺位、违法转包、分包、偷工减料等行为实行严格监管，并对检查情况进行量化评分，分值反映企业的信用程度，同时将该企业的不良行为记入工程建设领域诚信“黑名单”。二是落实监管责任。建立一级对一级监督、一级对一级负责的责任监督体制，即监理监督施工企业，业主单位监督施工单位和监理，行业主管部门监督业主单位，行政监察机关监督行业主管部门和业主。同时将业主、行业主管部门和行政监察机关的监督举报电话向社会公示，强化社会监督。三是建立责任追究制度。明确施工、业主、行业主管部门、监理、竣工验收等人员相关责任，强化各责任主体的自我约束力，对滥用职权、失职渎职、以权谋私等违纪违法行为，依法追究相关人员的行政和法律责任。

（四）创新监管体制。政府投资项目的业主是政府，行业主管部门既负责项目组织实施，又行使工程建设监管职责，这种权责不明、职能不清、管办不分的工作体制，很难对工程建设实施客观、全面有效的监管；建议各地区、各部门可以结合当地实际，有效整合监管资源，统一监管机构，专门成立政府投资工程建设监督管理组织机构，机构成员由监察、检察、财政、审计和建设方面等部门人员组成，人员结构相对固定和专业，采取现场进驻的办法，着重对政府投资工程的项目审批、招标投标、现场管理、跟踪审计、资金拨付、竣工验收等工作实行“全方位、全过程”监管，从立项审批开始介入，到工程竣工验收后结束。建立规范统一监督管理机构，真正实现信息共享和联动监管，把工程建设监管职责从主管部门中剥离出来，打破部门的利益壁垒，改变部门既当“运动员”又当“裁判员”的现状。

（五）加大惩处力度。以《中华人民共和国建筑法》、《招标投标法》和《招标投标法实施条例》等法律法规为依据，各地区结合实际，制定和完善本地区工程建设违纪违法处罚细则，并根据形势的发展和变化，适时对相关规则进行修改，使之更趋完善，使各类处罚规定更具操作性、实效性、威慑性。例如，制定和完善对中介机构和评标专家诚信管理细则，实行明确的处罚规定，对多次违规、失信严重的要取消代理资格和专家评审资格。另一方面，要严肃执法，严格办案。对审批环节滥用职权、自由裁量，招标投标过程中的权力寻租、串标围标，施工中非法转包分包、不按合同约定施工、偷工减料等违纪违法行为，一经发现，立即查处，在给予经济处罚的同时，严肃党纪、政纪，触犯法律的，必须依法严惩，改变违法成本低、风险小的不合理现象。（供稿 江苏省溧阳市纪委）