公务员制度之所以会这么多的问题，根源就在于当下的权力格局，它排除了来自公众的评价，抹掉了政治伦理上契约关系，形成了封闭式的运行模式，然后 其手中的权力，慢慢就使其漂浮起来。如果公众评价能够决定公务员的去留，那么其必然会更加服务于公众，更好地从事好本职工作。这样的道理其实很简单，就和 任何一家企业的雇主与雇员之间的关系一样。

近日，多地密集试行公务员聘任制。据不完全统计，已经有上海、河南、广西、福建、辽宁、深圳等地开展试点，江苏也正在制定相关办法，北京或在专业性岗位 率先试点。人社部正就公务员聘任制制定相应办法，有序推进。舆论给予了较高的评价，毕竟，公务员制度在中国现在依然被形容为“铁饭碗”，也即意味着，进入 了这个公务员行列，除非犯了严重错误或者违法等，否则基本上进入职业的“保险箱”，稳稳当当一辈子了。正是这种退出机制的缺乏，很大程度上造成了公务员数 量急剧增长，同时使得行政服务部门存在着服务差、效率低、官僚主义作风等老大难问题。

在公务员聘任制改革之外，官场隐形的“世袭”现象频发，令人揪心。就在最近半年不到的时间里，发生多个案例。为此“新华时评”刊文《身份的“世袭”值得 全社会警惕》称，“从陆续披露、查处的情况看，部分地方的官员利用手中的权力和资源，不仅让其后代拥有更好的教育机会，更是通过自己的‘关系’让他们也能 迅速成为官场新秀，变成名副其实的官员身份‘家族世袭’。”

这两个动向，归根结底都指向了公务员制度的本质问题，即“身份”与“契约”之间的拉锯。因而，如何更好地构建一个健康的公务员体制，更好地规避制度漏洞，真正地还原公务员制度的本质，这不仅仅要从制度入手，还需要从理念上予以彻底的扭转。

从身份到契约的政治进步

在政治领域，一个国家是否拥有较高政治文明的基础，就是权力拥有者是否破除了血统意义上的“世袭制”，而采取了公开平等的进入机制，即实现了从身份到契 约的进步。著名的法律史学家梅因在《古代法》里写道：“迄今为止，所有进步社会的运动，都是一个从身份到契约的运动”。身份是一种先赋的、常驻不变的人格 状态，以血缘关系为基础，是判定人们行为能力和权利能力的基准。在古代，权力是可以世袭的，而且也必须是世袭的，然后以此来维护等级森严的社会稳定。这样 的社会缺乏阶层之间流动性，“龙生龙凤生凤”牢牢地固化了阶层。

但启蒙运动之后，这种理念被颠覆了，人人生而平等、天赋人权等理念扎根。由此推及，政府是基于契约之上才成立的，是人们相互之间或人民同统治者之间相互 订立契约的结果，政府的权力是公民让渡了各自部分的权力之后才拥有的。契约的前提是基于双方平等上的约定与共识，在政治层面，它是联结政府与民众的纽带， 是公共权力合法性的根源。

在现代社会，契约正逐步成为调整社会关系的根本行为规范。从传统身份社会到现代契约社会的范式转换的实质，是用自由流动取代身份约束、用机会平等取代社会等级、用后天奋斗取代先赋特权、用法治取代人治，是社会从封闭走向开放的历史性变革。

回顾改革开放这30多年来，中国政治文明的进步，也正是逐步从这种身份到契约的体现。虽然现在身份基础上“接班制”在一些陈腐的改革死角系统内部依然存 在，比如某些系统，还有优先安排亲属就业、子女接班等做法，死守着既得利益不放。但总体上，这种现象已经越来越少了，因其失去了合法性与正当性，都是偷偷 摸摸的。而基于公开考录的中国公务员制度的形成，正逐步地扩大这种“契约”的领地。

被撕开的考录制度缺口

公务员考录制度在中国已经建立将近30年了。1980年，邓小平同志提出要勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度，要健全包括招考制度在内的一系列干部 人事制度。1987年，党的十三大将干部人事制度改革的重点确定为建立国家公务员制度。1989年，中组部、人事部下发了关于国家行政机关补充工作人员实 行考试办法的通知，通过考试选拔录用国家机关工作人员的工作就此展开，中国的行政管理体制改革迈出了坚实一步。1992年，党的十四大提出尽快推行国家公 务员制度的要求。1993年10月1日起实施的《国家公务员暂行条例》，对国家公务员的义务与权利、职位分类、录用、考核、奖励、职务升降、工资保险福 利、辞职辞退、管理与监督等作了规定。1994年6月《国家公务员录用暂行规定》的颁布，标志着国家公务员考试录用制度正式建立。2006年1月1日《公 务员法》正式实施。《公务员法》明确规定：“录用担任主任科员以下以及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采用公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取 的办法。”至此，公务员考录工作正式进入法制化轨道，主任科员及以下的公务员实行“凡进必考”。

  “凡进必考”犹如一道厚实的大门，关上了公务员体系可以随意安排进入的可能性，要进入这里面，必须经过公开考试、公示等各个程序。但关上了大门，并不等 于就彻底封死了其他可以操作的空隙，然后这个空隙慢慢地就被掏成一个缺口了，甚至另开很多扇窗了。比如选调生制度、挂职、人才引进等政策，这些原意都是使 得公务员人才机制更为灵活的措施，都能成为一些人钻营的渠道。在以上这些火箭提拔背后，也都存在各种钻制度漏洞的行为。而且，就算没有漏洞可以钻，在现在 的还算严格的公务员管理体系下，中国人的聪明才智简直是发挥到了极致，“萝卜招聘”就是一个典型的证明。

各种“萝卜招聘”“量身定制”设立千奇百怪的各种条件，而且越来越明目张胆、肆无忌惮了，户口、性别、学历、专业、身高、特长、父母身份、家庭背景都敢 写到招聘简章里。这些“萝卜招聘”虽然遵循现有的制度，却苛设各种条件以排除他人，实现机会独占，让进入这个体系如探囊取物一般。比如，2010年11 月，福建省宁德市屏南县财政局下属的收费票据管理所招聘公务员，条件是，“普通高校全日制应届本科毕业生，获得国外学士学位，国际会计专业，屏南户籍， 女，年龄25周岁以下”，结果该招考只有当地副市长的女儿一个人符合条件。湖南省怀化市鹤岗区“2010年乡财政所和社区招聘简章”中，还明确规定“父母 有一方或双方在鹤城区机关企事业单位工作”等“条件”，案例不胜枚举。

另外，在《公务员法》中规定，“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法”。而 这其实也存在着极大了漏洞和操作空间，使得一些有权势背景的人，可以直接跳过这个公开招录的过程，直接抵达科级以上的领导职务，然后官途一片光明。而“干 部年轻化”则更为一些官员安排自己子女或裙带关系这一火箭升迁提供了充分的理由支撑，在丑闻曝光之后也屡屡成为挡箭牌。

这些问题的存在，给我们的教训就是，如果在没有改变现有的公务员制度的背景下，还是可以成为“铁饭碗”，只进不出、待遇优裕的话，那么无论制度如何，总是会被撕开口子，发生各种令公务员制度倒退的现象。这也就是为什么聘任制试点显得尤为重要的缘由了。

聘任制必须加入公众评价

关于聘任制，现行的《公务员法》规定：“机关根据工作需要，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制；另外，机关聘任公务员可以参照公务员考试录 用的程序进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。”可以看出，在这部2006年实施的法律，只是把聘任制作为公务员任用一个小小补充机制，并没 有发挥其真正的意义与价值。而且在整个制度没有改善的情况下，这种聘任制反而也成为一个被撕开的法外之口，成为一些人曲线安排亲属就业的便捷渠道。

事实上，聘任制最大的意义并非是在于提供效率等浅显层面的，最重要的是它还原了公务员的本质。在现代政治理念中，公务员或官员就是“政府雇员”，是纳税 人供养起来的服务于公众的雇员，只是作为一个普通的职业存在。在中国，更为形象地被称为“人民公仆”，是“全心全意为人民服务”的，再也不是帝王专职时代 那种高高在上的“父母官”。而既然是雇员，那么岂有不管雇员的能力、品德等一进定终身的道理？捋顺了这一层关系，就可以发现，只进不出的“铁饭碗”公务员 制度是多么需要改变。

所以，如果聘任制能够全面地推行，也即彻底还原了公务员本质，“铁饭碗”将可能不打自破，从而沉疴已久的公务员热、官僚主义作风等弊端将能够得到有效缓 解。而且既然公务员也只是一个能够进进出出的职业岗位，以各种考核成绩说话、以真才实学为标准，其诱惑力也将会大大降低，那些削尖了脑袋想安排亲属进入的 做法，也会相应减少。

但必须看到的是，当下的聘任制还有一个重要的信息没有得以施行，这种聘任制依然是现有官僚评价体系的延伸，各种没有明确规范化考核机制，将又会成为藏污 纳垢的制度漏洞。而且更关键的是，这种看似能进能出的制度，没有有效公众参与评价渠道，更多的还是领导说了算。公务员，顾名思义，带着“公”字，如果没有 公众的评价，那么就连最简单名义上的说法都不通。既然公务员实质上是政府雇员，公众就是公务员的雇主了，二者之间是一种平等的契约关系，公众可以根据公务 员的表现，来决定契约的延续或者终止。

只有公众能够加入到聘任制的评价当中，聘任制才有真正的意义，才能发挥真正的作用，否则很容易换汤不换药。公务员制度现在之所以会有这么多的问题，根源 就是在于当下的权力格局，它排除了来自公众的评价，抹掉了政治伦理上契约关系，形成了封闭式的运行模式，然后其手中的权力，慢慢就使其漂浮起来，成为凌驾 在公众头顶“伪公仆”。而公众评价如果能够决定公务员的去留，那么其必然会更加服务于公众，更好地从事好本职工作。这样的道理其实很简单，就和任何一家企 业的雇主与雇员之间的关系一样。所以，聘任制只有更多地纳入了公众评价，打破或者说是还原了一个正常位置的官民权力格局，公众即纳税人作为雇主而公务员是 雇员格局，才能解决、“萝卜招聘”等各种破坏公务员制度的做法存在，也将中国的政治文明向前推进了一大步。（张天潘）