自8月中旬至9月中旬，笔者重点围绕西部某贫困县投资建设领域行政审批情况进行了专题调研，通过走访和座谈，对县级建设领域行政审批改革的主要思路与对策，进行了初步思考和探索。

一、基本情况和主要成效

改革行政审批制度，规范行政审批行为，优化行政审批流程，提高行政审批效能，是深化行政管理体制改革的内在要求，是完善社会主义市场经济体制的客观需要，是 从源头上预防和治理腐败的重要举措。近年来，在县委、县政府的正确领导下，该县的行政审批制度改革工作，以建设人民满意政府为目标，切实贯彻实施行政许可 法，推进法治政府、服务政府、责任政府和廉洁政府建设，围绕“集中进驻，充分授权，便民高效，透明廉洁”的工作思路，建立了行政服务中心，先后多次对行政 审批和收费项目进行了清理，在方便企业、群众办事方面取得了一定成效，审批工作服务县域经济社会发展、服务企业和群众的水平明显提高。

一是行政审批“一站式服务”前台基本建成。为了创建便民利民的服务平台，按照县政府所有具有审批职责的部门和所有审批项目全部进入“行政服务中心”的要求，该县具有行政审批职能的43个单位，现已纳入中心的30个部门设立了24个服务窗口，有9个单位设立了综合服务窗口，设立了1个分厅，全部纳入中心统一管理。在政务中心全面推行“一站式”办公、“阳光下”操作、“一个窗口”收费的运行模式。为了保证集中到政务中心的部门窗口人员有效行使审批权，统一刻制了“行政审批专用章”，在审批工作中与部门行政公章具有同等效力。

二是审批事项和环节有所精简。通过认真贯彻国务院和省政府有关行政审批制度改革的文件精神，狠抓审批项目精简和程序简化，实现了项目大量减少、程序规范简便、办事时限缩短等审批制度改革目标。该县原有行政审批事项516项，自行政审批制度改革以来，经过八轮大规模清理和精简，现共保留行政许可审批事项和非行政许可审批事项248项。 办事环节普遍减少，办事时限缩短，办件比例上升，审批工作效率大幅度提高。几年来，相继出台了《行政审批事项办理暂行规定》和一些相关办法，使各类行政审 批行为逐步得到规范。把可有可无的程序和环节一律砍掉，将大量承诺件变为即办件，办事时限比原来普遍缩短，当场办结件数比例占50%以上，大大提高了审批服务办事效率。

三是审批服务方式不断创新。主要建立了三项工作机制:一是“一审核准”制。按照“领导放权，彻底授权，窗口有权”的要求，在具备条件的部门和项目上，推行了“一审核准”制，即由窗口人员依法全权办理，不需经领导审核把关，这样责任具体明确，方便快捷。二是“绿色通道”制。制定了“县行政服务中心重点项目VIP工作代理实施办法”等相关制度，开通绿色通道，方便客商群众办事。三是“全程代办”制，对事关招商引资的重大项目，由投资促进局和政务中心组织协调，安排相关人员为投资者全程代办各项审批手续，发挥了亲商安商稳商的积极作用。

四是审批监管体系初步形成。建 立了全面公开与多种形式监督相结合的审批监管体系。通过新闻媒体、服务指南卡、政府网站等形式，对审批职责、项目名称、审批依据、审批条件、申报材料、承 诺时限、办理程序、收费依据和标准、办理机构、举报投诉等内容实行了“十公开”，便于申办人查询和投诉。中心自觉接受和充分发挥办事群众、中心管理层、县 级各部门、上级部门等监督主体的监督作用，在大厅醒目位置设立了服务监督箱，印制了服务监督卡，由办事群众和企业对窗口或部门进行投票测评，实时进行满意 度调查，及时了解群众对窗口或部门服务的满意率。

二、存在问题及成因分析

行政服务中心的成立，审批事项的多次清理，大大提高了该县行政审批效率，初步解决了投资者和群众“路难找，门难进，脸难看”的问题。但是，该县的审批工作同 全国其他先进地方的审批工作相比，行政审批改革在发展过程中还存在一些问题，“事难办的”问题仍然未能彻底解决，需要继续探索和克服。

一是行政审批一站式服务的基本框架尚未完善。一 站式服务的基本框架，包括前台、后台和业务流。前台直接面向公众承接服务请求和反馈服务结果，后台则是任务的实际执行部门，由前向后、从始至终的业务流要 求畅通有效，行政审批效能的高低主要取决于后台执行部门的工作流程和效率。行政服务中心的建立，尽管尚有部分单位还未进驻大厅，总体上还是解决了该县行政 审批一站式服务的前台集成问题，但后台的集成任务则远未完成。因为窗口人员素质和授权不充分等原因，前后台之间严重脱节，前台无法协调督促后台相关职能部 门实施审批请求，大量审批事项仍需部门领导签字甚或开会决定，一方面造成申办人“两头跑”，另一方面，大大延长了办件时间。后台业务涉及多个部门的事项， 因部门之间缺乏协调联动机制，申办人更是多头跑动，耗时冗长。形式上，受理窗口集中了，但后台审批过程没有实质性变化，使办件人员感到换汤没换药。从审批 流程上分析，与申办人相关的外部流程已较为清晰明确，但与承办机构相关的内部流程普遍不够规范和有效。

二是重单一节点审批流程，轻项目全过程报批流程。一 个项目，从动议到建成，是一个完整的过程，通常有多个控制性报批环节。过去，我们对单一节点的审批工作较为重视，而对一个项目，尤其是基本建设工程项目全 过程的报批节点和报批流程关注不够。对在单个审批节点进行的内部审批流程建立健全了较为完善的运作机制，而对主要由审批申办人负责的报批流程和报批准备则 缺乏指导和要求。审批效能的提高，不单单是源于政府的工作效能，建设单位对项目建设流程不清，对政府控制环节不明，甚至自身对项目就没有全局概念，走一 步、探一步，探一步、走一步，致使项目报批准备迟迟达不到国家要求和标准，是影响项目审批效能的另一个重要因素。

三是前置审批大量存在，并联审批机制尚未建立。不 少审批项目均有前置审批内容，特别是建设工程项目的审批事项。一个项目，在立项、规划、用地、设计、验收等环节，均需要发改、住建、环保、国土、林业、水 务等多个部门进行监管审批，建设单位往往因为一个事项没有办好，就导致整个手续批不下来。相关部门虽然分别在政务中心设有窗口，但后台操作各自为政，相互 间缺乏协调机制。前台窗口报批资料重复收取，后台审批串联式进行，前事未完，后事不办，是眼下提高审批效能，缩短审批时间的主要空间。应该尽快推行并联审 批，实现审批组织扁平化，审批方式并联化。

四是投资建设领域行政审批效能亟需优先提高。当前，投资领域建设工程项目审批事项多，审批环节多，审批资料多，审批时间长，同时也是豆腐渣工程，三边工程，腐败工程容易出现的领域，上上下下反映最为突出，亟需优化和规范。

五是审批事项和审批要件亟需统一审定并公布。自2001年以来，国家层面的行政审批事项清理达8次之多，简政放权，权限下移，使得县级各部门实施的行政审批事项和审批要件增增减减，变化频繁，底数不清。2012年县政府法制办牵头清理公布的248项，仍然是一个已经变化了的不确切的统计。调研走访中，我们发现部分单位清理的上报的审批事项或归类不当、或重报误报、或漏报，特别是非行政许可类审批项目普遍情况不明，亟需进一步清理、审定和公布。

六是行政审批监管体系尚需进一步强化。加 强对审批权力的监督，防止审批权力的滥用和异化，是深化行政审批改革的必然要求。但从现实情况来看，审批工作人员的素质缺陷及部门利益对审批行为的负面影 响，使得该县的行政审批与建成严密监管体系的要求还有较大差距，各部门重视行政审批的不多，对行政审批的认识普遍不足。各种监督主体对行政审批的监督意识 不强，各类监督力量缺乏整合，分散审批的格局与监管分散的格局同时重叠存在。对审批主体的监督存在漏洞，审批人员的自由裁量权和随意性仍然很大；对审批客 体的监督更不到位，建设单位的报批准备普遍不足，申办人员的报批行为也是五花八门，千奇百怪，大多认为就是发个“证照”的问题，对必要的行政审批腾挪闪 躲、消极对待。

三、改革思路和政策建议

一是设立专门的领导协调机构，全力推进全县的行政审批改革工作。可以先以投资建设领域的行政审批改革为重点，率先求得突破。努力把该县建成行政审批项目最少、程序最简、办理最快、费用最低、服务最优的县份。

二是扎实 推进县政务服务中心的规范化建设，以一站式后台集成为重点，完善一站式审批体制。按照部门行政审批职能向一个内设机构集中，承担审批、服务职能的机构向政 务服务中心窗口集中的原则，对各个部门内部职能进行调整、归并，成建制地进驻政务服务中心，并充分授权，确保政务服务中心窗口前台能办得成事，能调动得了 相关后台机构与人员。尤其要着眼于后台服务功能的集成，以审批事项为中心，打破各职能部门之间审批职权分割的藩篱，全面落实并联审批制度，按照“申办材料 一口受理，现场核查一同前往，事项审核同步办理，办件结果一口反馈”的要求，做好各部门审批业务的同步协调。切实付予政务服务中心代表政府履行行政审批、 政务服务的职能，作为政务服务管理机构代表本级政府指导、协调和监督检查本级政府各职能机构的政务服务工作。

三是在建 设投资领域探索实行关键节点并联审批制。着眼于项目建设的全过程，统一把握审批流程和报批流程，结合建设领域投资项目行政审批大都需要经过立项、规划、用 地、设计、招投标、验收等基本环节的实际情况，按照分类试点、先易后难、有序推进的原则，施行主要环节并联审批，在各个主要环节能够并联审批的事项一律实 行并联审批。无需并联的事项，按原审批体制运作。从而简化审批程序、缩短审批时限、强化审批责任，有重点、有步骤地推进该县建设领域行政审批制度改革，为 下一步其他领域的审批改革积累经验。

四是再次 清理县级具体实施的行政审批、收费事项。对继续实施的事项名称进行统一规范；清理并公布涉及审批、服务事项的收费目录、依据和标准；组织编制本级行政职权 目录，梳理出需要实行并联审批、可以现场办结、需要现场勘察、检测、评估、论证等事项及单位目录清单，在行政职权目录中注明。

各主管部门应依据法律、法规的规定，逐项制定本部门正在实施的审批、服务事项的审批、审核要件标准，按要件标准实行标准化审批。审批要件标准需经本级政府审 定后施行，同时送县政府法制部门、监察机关和政务服务中心备案，要件标准将作为处理行政复议、投诉的依据。申报条件、所需资料应当法律依据充分、表述清晰 明确，不得出现“等”、“其他”字样，确保不因人、因时、因地不同而造成办事结果不同。

五是进一 步完善审批的监督制约机制。首先，要进一步建立健全对审批主体的监督制约机制，切实防止审批权力的滥用和异化。一要做好各个职能部门对部门审批职能行使情 况的领导和监管；二要抓好对部门监督者的再监督；三要建立健全审批责任追究机制，对在履行审批职权过程中滥用审批权力，或者不作为、慢作为的违规行为实施 及时有效的追究。重点是要全面实施“阳光审批”，进一步加强对审批内容、审批程序以及审批结果的公开。其次，要建立健全对审批客体的监督制约机制。要在加 强审批权行使监督的同时，加强对申请人报批准备的监督，加强对审批事项审批事后的监督。促使各职能部门认真行使监管职能，切实维护好社会管理秩序和公共利 益。第三，要认真做好各种监督力量的有效整合。对各个监督主体的监督地位、作用、内容和方式，进一步明晰固化。科学有效地整合好内部监督、相对人监督、纪 检监察、法律监督、民主监督和媒体舆论监督，切实提高该县行政审批监督工作的效能。（印江县纪委 孟青）