近日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定出台严格控制新设行政许可的措施。
 

行政许可是政府根据公民、法人或者其他组织的申请准予其从事特定活动的行为，是政府对特定活动进行事前控制的一种重要手段。有人形象地比喻，市场就像一个“没有围墙的公园”，而行政许可则构成一道由政府管理部门掌握钥匙的围栏。从政府行政管理角度看，行政许可能够从源头把关，防止违规的经营主体进入市场。但是，一旦许可泛滥，则既影响效率，也容易引发腐败，损害政府形象。
 

自2004年《行政许可法》实施以来，中央及地方政府在行政许可方面大刀阔斧地“瘦身”，取得了一定成效。但在现实中，也出现了边减边增、明减暗增甚至是巧立名目的现象。例如，一些地方竟然发明出“玉米秸秆砍伐证”、“小作坊加工食品许可证”等“许可产品”。这表明，权力具有天然扩张性，一些行政机关在市场经济中总是耐不住“守夜人”的寂寞，想将权力扩张到不该去的地方。为此，一定要按照严格控制新设行政许可的精神，防止权力越位。
 

严格设定标准，保证行政许可合理必要
 

行政许可是政府调节市场的一种手段，其设定应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。为实现这一目的，需要一定的标准作支撑。
 

一是政府辅助标准。在市场经济条件下，市场在资源配置中起基础性作用，政府只有在市场失灵时才可介入，居于辅助性、补充性地位，这就要求行政许可设定要做到“尽可能的市场，必要时的政府”，凡是自主性事项（公民、法人或者其他组织可以自主决定的事项）、市场性事项（市场竞争机制能够有效调节的事项）、自律性事项（行业组织或者中介机构能够自行管理的事项），都不应设定行政许可。为此，对可以通过技术标准、规范等其他管理手段或措施解决的事项，不得设定行政许可，坚决控制新设对企业投资、产品、生产经营和资质资格的行政许可，放宽社会资金准入。
 

二是利益平衡标准。行政许可体现了公共利益与私人利益的一种博弈，这就要求有权机关在设定时必须充分考虑和平衡公共利益与私人利益的矛盾，既要维护公共利益和社会秩序，也不能漠视个体权利和自由。具体而言，行政许可的设定应当在维护公共利益和社会秩序的同时，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性。只有当公民、法人或者其他组织的行为可能对他人利益或者公共利益造成损害，并且这种损害难以通过事后措施加以补救时，才能设定行政许可。
 

三是事前控制的必要性标准。按照管理阶段的不同，政府对公民、法人或者其他组织进行管理的方式大致可以分为事前控制与事后监督两种。事前控制是指在公民、法人或者其他组织行为作出之前进行控制的方式；而事后监督则是指在公民、法人或者其他组织行为作出之后进行监督，只有当相关行为违反法律规范时才给予制裁或实施补救的方式。由于事前控制将公民、法人或者其他组织的行为置于政府的控制之下，对公民、法人或者其他组织的影响程度较深，加之事前控制存在于公民、法人或者其他组织的行为作出之前，其对于可能发生的问题、解决问题的方式等的设定都是推定的，具有一定的主观性，因此，其必须维持在必要的限度之内。行政许可作为政府对特定活动的事前控制，根本目的是要服务于个人的自由和权利，只不过以一种“以退为进”的方式为之，因此，其应严格遵守必要性标准，否则将与其服务的目标南辕北辙。
 

严格设定程序，维护行政许可设定的程序正义

行政许可的设定大多属于立法行为，应当遵守《立法法》、《行政法规制定程序条例》以及其他相关法律法规所规定的程序，并应特别注意以下几点。
 

一是听取意见程序。公众参与立法是立法民主化的基本形式，也是近年来中国立法工作的一个重要特色。由于行政许可的设定涉及多方利益，在设定过程中应当以听证会、论证会等方式充分听取相关人员的意见。在以制定法律、法规、规章的方式设定行政许可项目时，起草单位应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关各方的意见，当相关各方存在重大意见分歧时，应当向社会公布，征求社会各界的意见。
 

二是说明情况程序。说明情况是实现行政许可设定正当化的渠道。起草单位在认真听取、研究各种意见的基础上，应当将草案送审稿及其说明、对送审稿主要问题的不同意见和其他有关材料按规定报送制定机关审查。具体而言，起草单位在送审时，应当对设定行政许可的必要性、设定行政许可的主要内容及对相对人可能造成的影响、听取和征求意见的情况及各方面对送审稿主要问题的不同意见、是否采纳意见及其理由等作出说明。在递交草案送审稿的同时，还应当将听证会笔录、国内外的有关立法资料、调研报告、考察报告等材料一并提交。
 

三是审查程序。审查是严控行政许可的一道重要关口。法律、法规、规章的制定机关应当对草案进行审查，审查设定行政许可是否合法、必要和合理，对于不符合法律法规相关规定的、没有必要设定或者通过其他管理手段或措施可以解决的，不得设定。
 

严格设定和实施监督，淘汰不合时宜的行政许可
 

行政许可是一把双刃剑，设置得当，则能维护社会主义市场经济秩序，增进公共利益；反之，则限制人们的自由空间，抑制市场活力。因此，应严格设定和实施监督，根据社会经济的发展及社会条件的变化，及时淘汰不合时宜的许可项目。
 

一要严格执行评价机制。为了监测设定行政许可的效果，《行政许可法》规定了对行政许可的定期评价和适时评价机制。应当说，这是一个动态的行政许可评价机制，通过定期评价，必要的、可行的行政许可继续实施，存在问题则应及时调整完善，没有继续存在必要的则要坚决取消。
 

二要严格执行行政许可的停止实施。行政许可设定后，需要保持一定的稳定性，不能朝令夕改。但随着社会的不断发展变化，原本合理的行政许可项目有可能不再适应社会发展的需要。为此，《行政许可法》规定，省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可，根据本行政区域经济和社会发展情况，认为通过自主决定、市场竞争、自律管理、事后监督方式能够解决的，报经国务院批准后，可以在本行政区域内停止实施该行政许可项目。对此，相关政府应认真行使自己的权力。
 

三要严格落实行政许可的撤销与改正。实践中，经常会出现违法设定许可、增设许可条件，或以登记、备案、年检、监制为名行许可之实的情况，对此，一定要坚决纠正、严肃处理。例如，2011年，某部门发布公告，要求“申请从境外进口游艇的”，必须事先办理“备案手续”，否则“不予办理进口船舶登记和检验手续”，虽然改变了许可的形式，但没有改变许可的实质。此外，还应特别防范通过行政许可乱收费的行为，防止行政许可沦为某些部门和个人谋取私利的工具。（华东政法大学教授 江利红）