所谓行政问责制，是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者 未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督 和责任追究的制度。

问责制，简单地说，就是特定组织或个人通过一定的程序追究没有履行好份内之事的公共权力使用者，使其承担法律责任、政治责任、道德责任，接受谴责、处罚等消极后果的所有办法、条例等制度的总称。

问责制虽然是源于西方党争的舶来品，但在我国出现、建立和发展，却是是民主政治发展到一定阶段的必然产物，反映了我国政治文明的进步。建立和完善党政领导干 部问责制，是实践“以人为本”科学发展观的制度化举措，对于构建社会主义和谐社会，推进法治政府、服务政府、责任政府、廉洁政府的实现都有着重大意义。

一、问责制的政治文明进步意义

问责制是一种制度安排，但又不仅仅是一种制度安排。在它身上寄托了我们对推进政治文明发展的希望，它事实上也确实已经肩负起了推动政治文明发展进步的使命。 虽然从现在看，问责制还只是一个起步，甚至只是一个征兆，问责效果不能过于高估、其问责范围也尚且止于局部与下层，但所蕴涵的政治文明进步的意义与价值却 值得我们高度重视并大力宣讲。

1、问责制的出现表明，责任概念进入了社会政治运行的规则，权力应该被问责。很长一段时间以来，中国社会受传统习惯的影响，权力与责任一直是分离的，似乎权力就是一种可以为所欲为而没有、也不需要有任何顾忌的特殊力量。问责制的出现，使得责任概念进入了社会政治运行的规则，从政治文明的层面告诉社会与社会公众，权力应该被问责。

2、问责制的出现表明，权利意识越来越为社会政治文化认同，官员可以被问责。现代政治文明最基本的理念就是通过“权利”来制约“权利”。既然官员的权力是出于公共利益的需要、由社会公民让渡出来的，那么社会公民在自己认为需要的时候收回“权力”就是他们天赋的、不可被剥夺的“权利”。

中国传统社会往往把官员看得比民众要高出一等。历史文化的潜移默化，社会民众习以为常了，官员自身也认为理所当然了。直到现在仍然有一些官员视自己为“父母 官”。而另一方面，“为人民服务”、官员是人民的“公仆”等说法却往往被视为一种话语标签而与实际行为大大脱节。问责制的出现，改变了这种政治文化的潜意 识，使得中国的政治关系开始进入现代政治文明应有的轨道。

3、问责制伴生的政务公开造就了社会刚性压力，问责不再内部化。中国政治中其实一直有问责行为的存在，但为什么2003年及其以后的问责在社会上的反响巨大，此前的问责行为却好像让人印象不深？这是问责制所伴生的政务公开导致的。换句话说，2003年以后的问责是一种公开行为，而此前的问责更多的是一种内部处理，乃至暗箱操作。

造成这种公开态势的原因有两个。一是，2003年 中央政府为了体现控制疫情的决心，平息社会公众的情绪，也为了整肃行政运行中的一些不良现象，通过公开高调的问责来借力用力达到上述目的。公开透明的行为 一旦启动，本身就会出现一种正反馈的力量，为进一步的公开积聚能量、开辟道路，导致社会对公开的要求与愿望越来越强烈。二是，现代科技的进步，互联网络与 手机短信的出现，使得社会信息传播越来越便捷，传播范围也越来越广泛，社会普通民众皆可方便地获得信息、表达意见，政治参与的手段越来越有效。

这种公开的态势加大了问责的影响，也放大了问责的功能，更强化了问责的意识、要求与行动。这种力量甚至在一定时间、一定范围内超出我们的预想与控制，成为一 种刚性压力。不仅政府再想在小圈子内部问责已成不可能，就是政府公开问责后其问责的效果、方式等问题，都因公开而置于社会公众的广泛评判之下。

既已起步，就不可能停下来。正因为具有如此丰富且深远的政治文明意蕴，问责制客观上不仅成为今日中国社会公民政治参与的一道亮丽风景线，甚至可能成为未来中国社会政治文明进步的突破口。

二、对问责制实践困境的理性分析

虽然不同程度、不同意义的问责行为在中国过去的政治运行中并不鲜见，但2003年， 因防治“非典”疫情不力，卫生部部长张文康、北京市市长孟学农被免职，却使得问责制第一次清晰而又强势地进入中国社会公众的视野。从此，问责制成为了中国 社会高度关注的一个话题。数年下来，问责制在中国社会的实践引发了众多的讨论。期待者有之，失望者也不少；赞同者固然很多，质疑者或许更多。在这样的背景 下，对问责制进行一些审慎的反思与理性的分析，对促进问责制的健康、有效运行是有意义的。

我们高调评价问责制的政治意义，并不意味着问责制的实践效果已经很好。事实上，这些年来的问责制实践中存在很多问题，比如问责不准、问责不公、问责不细、问责无效，等等。对于这一系列问题，很多同志都归咎于问责制度不完善，此判断不能说不对，但大有可商榷之处。

目前，问责制度的不完善是一个客观事实。毕竟问责制还是新生事物，而制度的形成与完善要有一个过程、甚至是相当长的一个过程。我们要有足够的耐心去进一步完 善问责制的各项制度，细化问责的各种细则、规定，使得问责制尽可能地完备准确。但更重要的是，要理性承认制度本身的局限。制度学研究告诉我们，制度的特点 决定了，即使问责制已经很完善了，依然会存在一系列的制度困惑。

1、可能完全细化，一定的自由裁量权是制度存在的前提。确实，目前我国问责还没有专门的、完善的成文法。问责的法理依据主要是《中华人民共和国公务员法》、中国共产党党内监督条例(试行)》、 《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，以及《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等。但所有这些法律、制度与规定仍然是以原则性为主，操作细则并不明 确。据此，很多同志就一再地强调问责制要有实施细则，制度要更严密、更细化、更精准。我们绝对不否认对官员的问责应科学化、法制化，谁应当负责任，应当负 责任到什么程度，要有一个量化的、具体的规范，应该程序化问责，但问题是制度究竟能细化到什么地步，就算真细化到了极致，是否就真能精准问责？

制度研究表明，制度不可能无限细化。制度说到底是对现实社会中的各种关系的梳理与界定。社会关系是极端复杂的，也是不断变化的，任何想包罗全部社会关系细节 的制度设计都是异想天开。更何况，我国各级政府和政府部门之间的职责划分、权限设定事实上是不明确的。现实中的关系不能细化和没有细化，却要求在制度设计 上得到细化，这显然有悖常理。这就造成了问责过程中出现相关部门相互推诿，谁都有责任、谁又都没有责任的现象；被问责者具体应当承担什么责任，模糊不清。

为了不使问责制度流于形式，具有一定自由裁量权的、根据现场具体状况临机决断的上级部门行政决策问责是对问责制切实实行的必要补充。

2、制度不能贪全，不要去问还有没有该问责的，理性的做法是对已经确定的责任先行坚决问责。这 些年的问责制实行过程中，也存在这样一些现象：问责一般只针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责；问责多局限于执行环节而放过决策和监督环 节；问责一般仅停留在人命关天的大事上，少关注隐性的民生损害问题；问责只针对滥用职权、玩忽职守的违法行政行为，不针对无所作为的行政行为；被问责主体 多是行政部门的负责人，少有党的部门的负责人；等等。于是有同志呼吁要完善问责制度，把所有这些问题都考虑进来，以求公平合理。

制 度必须完善，但事实上制度不可能达到绝对完善。一项贪求面面俱到的制度，往往可能最终丧失了约束对象；一味追求制度完善后再实行，只能导致制度监管真空。 问责不需要攀比。问责制的设计重点不在于是否把所有该被问责的领域、环节、问题、行为、该被问责的人全部问责，而在于宣示所有被问责的人确有责任。理性的 做法是，对现有制度已经锁定的责任者先行坚决问责。

3、安排不能理论行得通，实际做不到。不 要去放大问责主体，务实的做法是民众问责、政党执行。有的同志从监督理论的角度指出，现有的问责局限于行政机关内部上级对下级同体问责，缺乏人大、政协、 民众等异体问责，更缺乏对上级的反向问责，这样的问责制度显然是不全面的，应该扩大问责的主体，让人大、政协、民众等异体问责成为主干。这种建议从理论上 讲是很有价值的，却不符合当下中国政治运行的实际。执意如此，将使得问责制在实践中成为一种不可能。

一些制度设计者们往往从理论上设计出一种很完善、很理想的制度模式，最后却发现其在理论上行得通，在实践中做不到。原因就在于其缺少起码的现实性，不具有可 操作性，因而不具有可行性。民众问责，从理论上讲一点错都没有，但在现有的体制背景下，民众问责如何实现？如果不能实现，其结果相当于没有。党管干部是中 国共产党的一项很基本的干部任用原则，因此，在这一体制框架下，务实的做法是民众问责，充分吸收社会民众的意见反映，然后政党问责，由党的组织部门专项执 行。

基于以上的分析，我们可以得出以下判断：不能以问责制的制度不完善去否定问责制已经发挥的积极政治效应，更不能以完善问责制为借口阻碍问责制在现阶段的运行与发挥作用。这样的行为只会架空问责制，让该被问责的人逃避被问责。

三、问责制实施中的政治成本

制度研究表明，制度的运行是要有成本的。一项再好的制度，在它实现更大的正当利益的同时也不可避免地要伤害一些同样正当的利益，或者说让同样具有正当性的一些利益做出牺牲。如果一项制度尚不完善，这种被误伤的利益甚至更大。是否就因噎废食，维持现状？答案当然是否定的。

制度变革，大道理要管小道理，小利益要让大利益。就目前来看，问责制持续、深入、有效、强力地实行，肯定会对我们官员队伍的现有利益造成一定的影响，不仅让 既有的利益模式难以持续，甚至还要付出额外的代价。但是，本着对社会负责、对民众负责的立场，我们不要回避问责过程中的矫枉过正、量责过重、牵涉过多的问 题，这些都是保证问责制真正发挥作用不可避免的成本，我们的组织部门和党政干部要以高度的政治自觉来接受这些成本。

1、不仅要问法律责任、纪律责任，更要问政治责任、道义责任。当某一问题发生后，有人对不马上问责给出的理由是，需要通过科学的方法辨明责任的大小，需要通过严格的法律程序做出准确的判决，这些工作是要有一个过程的，不能着急。这种辩解有小道理，却抛开了大道理。官员对事故的责任固然有法律责任、纪律责任，更有政治责任与道义责任。

从政治文明发展的层面看，对官员承担政治责任与道义责任的要求更高。只有具备高度政治责任和道义责任的政治人物，才能赢得社会公众对其政治行为的认可与支持，也才能真正夯实政治的合法性。

2007年，山西省发生洪洞县“12·5” 特大煤矿事故后不久，中共山西省委即免去李天太临汾市市委副书记、常委、委员职务，随后免去了他临汾市市长职务。实事求是地讲，我们很难说这位李市长究竟 对这一不幸矿难有多大的责任，在目前的煤矿生产条件环境以及安全监管体制甚至更广一些的政治生态背景等交互影响下，矿难的出现是有着很多客观必然因素的。

但为什么在这样的情况下，社会公众不仅不对这位李市长给予同情，反而对这一做法给予高度的评价呢？理由只有一个，现代政治运行，有权必有责。领导干部作为公 共权力的担当者，在他接受这一任命、走上这一舞台的同时，就意味着要承担起相应的公共责任，包括在其权力范围内的全部责任。这责任绝不仅仅是法律层面上的 责任，更是一种政治责任和道义责任。山西省的这种做法在推进政治文明发展方面的意义远大于拘泥法律程序的意义。

2、对象要就高不就低，高级领导干部被问责，下级干部也躲不过。在 这些年的问责制实行过程中，存在一些“丢车保帅”、“替罪羊”的现象。出现了事故与问题，往往找几个具体操作者和底层官员来平息民愤、应付上级追查。被问 责的底层官员知道这是为领导“顶雷”，等风头过后必定会有好的回报。结果导致官员对问责制的严厉性认识不足，也就间接导致对所发生问题的严重性认识不足， 以致有很多问题一再发生，屡禁不止。对于这一问题，一种可行的办法就是提高问责的层面，所有事故问责一律上调一级到两级。比如“块块”方面的领导向上一级 问责，区县发生事故，问责地市级领导，地市发生事故问责省级领导；“条条”方面的领导向上两级问责，区县卫生发生事故，问责省级卫生系统领导。

这样的问责似有城门失火殃及池鱼的嫌疑，但可增加领导的警戒与畏惧之心，会促使上级官员不断地要求下层官员防患于未然。在中国目前的政治运行模式中，上级官员基于自身利益一而再、再而三地高度重视与过问，甚至会比红头文件更能引起下层官员重视并真正去执行。

3、问责者要有斩马谡的决心，干部是宝贵财富，但决非稀缺资源。官 员被问责之后怎么办？我们一般的做法是过一段时间重新安排相应的位置。必须注意到，这些年来，官员被问责不久之后又重新起用的情形越来越普遍，频率越来越 快，间隔越来越短。这种现象引发了社会公众的普遍质疑。有的民众甚至说，问责成了避风头、躲清闲的挡箭牌与护身符。固然我们有官员被问责后复出的条例规 定，但从健康推进问责制的本意来讲，还是应该明确一个基本立场与态度。这就是，对被问责者要有斩马谡的决心，一被问责，一般不再起用，例外越少越好。原因有三：

一是，承担责任一定要有承担责任的样子，说白了就是责任承担者一定要为自己的过失行为买单，一定要失去一些东西、一些比较有价值的东西，比如行政职位、政治地位乃至一定数目的财富等。只是口头喊问责、其实什么都没有失去的问责不是真正的问责。

二是，官员是党和国家的宝贵财富，但决非稀缺资源。随着现代教育的发展，随着现代政治文明的进步，越来越多的社会成员具备了从事社会管理的能力与素质，社会公共管理岗位并非只是现有的官员才能胜任。

三是，要求官员离开行政领导岗位，并非剥夺其为社会服务的权利。被问责的官员还可以进入教育、企业、社会公益事业等领域工作，甚至也可以不离开政府，在政策 研究部门为政治运行做些咨询与参谋工作。如果说所有这些工作都做不了，那么这样的官员弃之不用也没有多少损失；如果说能做得了，不是同样可为党、政府乃至 国家、社会作贡献，有何可惜与浪费？

从这种角度来强化问责制，可能对我们的党员干部有些不公，但作为曾经在入党誓词中宣誓过“随时准备为党和人民牺牲一切”的共产党党员干部，这种成本我们难道不该坦然乃至欣然去接受吗？

我国在行政问责制的建设方面还比较薄弱，行政问责制尚未形成制度化的法规，只是散见于一些规定和条例中。为了使问责制真正做到制度化，在各地探索新途径的同时，中央也在积极加快推进问责制度化的步伐。随着经济社会的发展，行政问责在不断加强和完善，我国责任政府的形象也在逐步确立。相信不久的将来，我国必将建立健全行政问责的法制体系，真正实现行政问责的制度化。