党的十八届三中全会提出的全面深化改革，直指15个重点领域、60项具体任务。从赋予农民更多财产权利到健全促进 就业创业体制机制，从建设更加公平可持续的社会保障制度到深化医药卫生体制改革，从深化教育领域综合改革到划定生态保护红线……一项项民生举措，无不立足 充分保障人民权益，让“全面深化改革，必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”的执政理念熠熠生辉。

促进社会公平正义、增进人民福祉离不开国家对农村贫困群众的帮扶。上世纪80年代以来，党和政府有组织、有计 划、大规模地开展了农村扶贫开发，先后制定实施《国家八七扶贫攻坚计划》（1994—2000年）、《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》、 《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》等减贫规划。多年来，中央和地方各级政府不断调整财政支出结构，逐步加大扶贫财政投入。有关数据显示， 各级扶贫财政投入从2001年的127.5亿元增加到2010年的349.3亿元，10年内年均增长11.9%。而2012年，仅中央财政综合扶贫投入就 达2996亿元。

对贫困群众而言，财政扶贫资金是他们的“保命钱”。然而，近年来，一些地方基层干部却利欲熏心，利用手中权力趁机“揩油”，对扶贫款雁过拔毛。比如，2011年至2013年5月，陕西省检察机关就查办扶贫领域贪污贿赂犯罪案件100件，查处各类犯罪嫌疑人159人。

诚然，出现上述问题的原因很多，但关于扶贫资金使用监管的法律依据不足、制度约束不够是不容忽视的原因。尽管 早在1997年7月，国务院办公厅就印发了《国家扶贫资金管理办法》（以下简称《办法》），但《办法》在制度设计上存在“头重脚轻”的弊病，重扶贫资金审 批划拨而轻扶贫资金使用监管。虽然《办法》要求有关扶贫资金管理部门和各省、自治区、直辖市制定具体管理办法和实施细则，但由于作为指导性文件的《办法》 缺少对监管问题的具体规定，各地各部门制定的具体办法和实施细则，也大多缺少这方面的详细安排。后来，财政部、国家发展和改革委员会、国务院扶贫办印发 《财政专项扶贫资金管理办法》，但其对监管问题的规定也比较简单。当权力的运行缺乏必要的约束，含金量越来越高的扶贫领域逐渐成为腐败易发多发区也就不足为怪。党的十八届三中全会强调，“坚持用制度管权管事管人”，为我们治理扶贫领域腐败现象提供了思路：健全制度机制，筑牢扶贫资金使用的“高压线”。

合理设定监管主体 加强监管力量

按照现行规定，关于扶贫资金事前的审批划拨和事后的审计，都有特定的部门负责，且这些部门行使权力的程序比较 明确。但关于由谁来监管扶贫资金使用，相关规定却存在一定的漏洞和短板，集中表现为现有规定比较杂乱，各级人民政府、相关行政部门以及扶贫开发办事机构都 具有监管的权力。

从形式上看，有权监管的主体多，监督管理工作应该更加有效。但是，这种制度设计隐藏着“九龙治水”的危险，即 当多个机关都有权进行监督管理时，他们之间可能相互推诿，最终导致监管主体的缺位。这种危险在我国目前行政管理体制改革尚未到位、行政机关主导大量社会性 事物、监管力量捉襟见肘的形势下显得更加难以避免。在这一时代背景下，治本之策是根据党的十八届三中全会“处理好政府和市场的关系”之精神，加快转变政府 职能，将不需要行政机关管理的事务交由社会管理，进而强化行政机关的监管职能。

然而，这一过程不可能一蹴而就。现阶段可行的方案是，将监管扶贫资金的职责具体落实到某一个部门身上或者由某 一牵头部门承担。如此，既可以减轻一些部门的行政任务负担，也方便对监管部门的工作是否到位进行监督。根据这样的思路，可行的方案有两种：一种是以行政职 能为导向，由各级政府和行政职能部门对由自己审批的扶贫项目进行实时跟踪监督管理，并承担因监管不力而导致的法律责任；另一种是由扶贫开发办事机构牵头组 织有关政府和行政部门组成专门性的监管队伍，对扶贫资金使用情况实施监管。

完善监管手段与措施 提升监管科学性

关于如何对扶贫资金使用情况进行监管，《办法》要求，有关行政部门应当对扶贫资金的使用情况进行经常性检查， 地方各级人民政府应当组织社会有关方面加强监督；《财政专项扶贫资金管理办法》也规定，各级财政和相关部门要加强监督检查，配合审计、纪检、监察部门做好 资金和项目的审计、检查等工作，乡镇财政部门要加强对扶贫项目的巡视、检查。然而，对于如何进行监督检查、具体的手段和措施是什么，相关文件并未予以明确。

在这种情况下，有关行政部门若要采取相应手段实施监督检查就只能通过内部规范性文件进行约束力较弱的“自我授 权”，不仅容易导致检查行为走形式，还可能使其成为某些部门谋取不法利益的手段。因此，创新监管手段和措施，规范监督检查行为已经成为防止扶贫资金被不法 分子染指的当务之急。

将一些已经被事实证明积极有效的方式在法律法规中予以明确，特别是增强扶贫资金使用的透明度，是完善扶贫资金 使用监管手段和措施的应有之义。多年的实践证明，如果有关部门能将扶贫资金使用情况，在各级政府和扶贫机构的办公场所、网站、其他媒体以及项目所在地公 布，那么，虚报冒领、挤占挪用、滞留沉淀扶贫资金等丑恶现象必然会在阳光的照耀下逐渐丧失滋生蔓延的土壤，而这也与党的十八届三中全会“让人民监督权力， 让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策”之精神相一致。另外，定期回访、备案汇报、扶贫资金专户、扶贫资金报账制管理等制度都对遏制截留、 挪用扶贫资金具有积极作用，应将它们在制度建设中予以明确。另外，各地各部门还应结合自身工作实际以及当地扶贫资金使用现状探索建立新的适应形势发展的监 督手段和措施。

加强权力制约与协调 有效约束监管权力

对扶贫资金使用情况的监管固然重要，但“形成科学有效的权力制约和协调机制”同样重要。因此，必须强化对监管部门的监督，防止权力异化为某些个人谋取私利的工具。

然而，从目前的制度设计来看，对监管部门的监督存在一定的缺陷。相关文件并没有明确规定由哪些部门对监管主体 实施监督。与之相应，监督机关实施监督应当遵循什么程序，采取什么方式，也都缺少明文规定。如此一来，对监管权力的监督制约便存有缺口和漏洞，势必导致监 管权力的行使不力。因此，必须根据党的十八届三中全会“形成科学有效的权力制约和协调机制”的要求，完善制度设计，明确监督监管权力的主体、方式以及程序。

明确法律责任 狠抓监督监管落实

法律责任是法律义务履行的保障机制和法律义务违反的矫正机制。在扶贫资金使用监督管理方面，明确的法律责任不可或缺。

然而，关于对扶贫资金使用情况的监管，现有相关文件虽然作了一些义务性和禁止性规定，却未明确监管不力所应承担的法律责任，容易导致加强监管的规定沦为没有法律约束力的倡议和指导，从而使监管效果大打折扣。另外，对于监督机关的法律责任，相关规定也未予以明确。

任何一种公权力的背后都蕴含着责任和义务，且这一责任和义务必须明确具体。无论是明确监管机关的责任，还是明 确监督机关的责任，都要注意实现责任主体的明确、责任范围的周延、责任承担的刚性，避免相关部门在履行职责时出现不作为和迟延作为的情况。（西南政法大学 行政法学院副教授 陆伟明）